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土地财政对房地产调控影响和解决之道 　　【摘 要】最近几年，房价暴涨成为人们关注的一个热点，它影响着经济社会发展的各个方面，尽管政府为此不断出台调控政策，但效果有限。而房价暴涨与土地财政有着密切关系。通过重点分析了房地产宏观调控不力的原因，特别是财政体制及土地财政方面的问题，提出逐步解决土地财政以增强房地产调控效力方面的一些政策和建议。 【关键词】土地财政；房地产调控；地方税制 一、“土地财政”的概念界定 新中国成立初期，我国土地被禁止进行市场流转。改革开放以来，房地产也发展迅速。现在房地产业成为了中国国民经济体系中的支柱性产业，是带动经济增长的重要元素之一。[1]地方政府对土地资源所带来的收益和利益越来越依赖，故有学者常常将“土地财政”称为地方政府的“第二财政”。 “土地财政”这一词可以说在法学和经济学上都是新出现的一个概念，是在我国改革和发展的过程中出现的一个新的概念。不同的学者对于“土地财政”这一概念有着不同的解释和定义，从最广义的角度讲，所谓“土地财政”是指地方各级政府利用土地资源配置权将土地资源进行买卖、出租、管理、收税等操作手段所取得的财政收入活动以及利益分配关系。[2] 现实生活中，“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的谑称，理论上将预算外的土地出让金收入等同于或超过同级同期政府财政收入的财政状况称为“土地财政”。据国土资源部的统计数字显示，我国自实行国有土地有偿使用制度以来，土地出让金呈明显的增长态势，在地方财政收入中所占比重迅速提升，甚至超过同级同期的政府财政收入。[3] 二、土地财政与房地产市场调控 （一）我国房地产市场基本现状。据国家统计局统计，2012年1―11月份，全国房地产开发投资64772亿元，同比名义增长16.7%，其中住宅投资44606亿元，同比增长11.9%，占房地产开发投资比重为68.9%。2012年1―11月全国固定资产投资（不含农户）为326236.17亿元，其中房地产投资为83463.18亿元，占比超过全国固定资产投资的25%。房地产市场不断膨胀，与地方政府卖地增势密不可分。根据银监会统计，房地产开发贷款已经占全部贷款总额的20%，深圳等城市甚至达到30%以上，一旦房地产泡沫破裂，其将导致的金融风险是不可估量的。[4] 房地产市场投资的不断膨胀，房价也是久高不下，甚至过快增长。在近三年中，2010年房屋销售价格涨幅较大，2011年和2012年两年房屋销售价格与2010年比较相对平稳，并且有少数城市有价格略微降低的情况，但是从2012年11月份公布的数据看，全国70个大中城市中，房价仍在持续上涨的城市有51个，占比超过72%，并且，我们应看到，虽然各大中城市涨幅平均大约在1%―2%左右，但是，因为此增幅是在2010年销售价格的基础上增长，故房价对于普通民众来说，仍然偏高。 （二）房地产宏观调控不力的原因 1、地方经济与房地产业发展密不可分。在中央与地方之间的委托代理关系中，地方政府除具有维护社会公平，使社会权利最大化的“社会人”的职能外，还具有追求自身利益最大化的“经济人”职能。[5]我国房地产宏观调控存在中央政府与地方政府的只能目标冲突的问题，上级下达的政策很难落实。 2、地方财政对土地财政过度依赖。我国现行的财政管理体制就是分税制，即一国政府根据事权与财权相统一的原则，通过对税种或税源以及税收管理权限在中央与地方之间的划分，以确定重要和地方收入分配关系的一种分级财政管理体制。 但是分税制改革有一个比较大的缺陷，中央与地方虽对财权进行了相应的划分，但忽略了对事权的划分。中央上收了收入权但是却忽略了对支出任务的调整。近年来，中央政府的收入大概占到整个财政收入的50%―55%，但是支出却只占30%左右，其余的支出被转移给了地方政府，省级以下政府负责提供重要的社会支持或几乎所有的公共服务。而地级市、县级市等地方政府难以承担着庞大的支出任务，地方财政困难问题突出。房地产的发展增加了地方政府的自主性财政收入。 3、投资、投机性购房需求旺盛。在2009年至2010年之间，房地产成为投资、投机的主要方式之一，更是出现了“温州炒房团”等等的一些社会现象。中央多次对二手房市场进行调控，但是，税收调控措施中，只是从个人住房转让阶段征收营业税、所得税，而没有涉及个人住房保有阶段。据调查显示，从2005年6月1日我国征收个人住房转让营业税开始，其辐射效益大概只持续了半年、并且随着市场不断的发展和转变，炒房一方对于税费的认知和逐步了解和深入，由此引发了税费转嫁及倒逼房价等问题，而税费调整对市场的效率周期也逐渐缩短。[6] 但是，我们也应当看到，自从2010年，“新国十条”出台后，各地根据其房地产现状逐渐出现“限购