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基于不同利益相关者限额采伐制度评价 　　摘要：森林限额采伐制度涉及多方利益相关者，了解不同利益相关者对该制度的态度与认知，为进一步完善该制度、提高制度实施效率提供客观依据。本文以安徽省、黄山区、乌石乡桃源村为三级调查对象，采用参与式农村社会调查法，以森林采伐的利益相关者为重点，分别对省、县、乡林业管理部门，村委会、林农以及林业经营大户和木材加工厂等利益相关者进行半结构访谈、关键人物访谈、群体讨论和问卷调查，在整理利益相关者各自看法的基础上，分析问题存在的根源并提出相应的政策建议。 关键词：限额采伐；利益相关者；参与式调查；安徽省 中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1671-1165（2013）03-0107-06 限额采伐制度的制定，在于保证森林采伐量小于生长量，以维持森林资源的可持续经营。自制度实施以来，学者们对其的关注和讨论一直延续至今，大多数人肯定了限额采伐制度施行的必要性及其积极意义，但也提出限额采伐制度及其实施过程中存在着诸多问题，并给出了各自的政策建议，包括限额采伐指标的确定和分配不够合理，特别是基层采伐指标的分配过程中存在大量的寻租现象，无证采伐与超额采伐屡见不鲜，同时，出现了限额采伐制度的执行成本过高而执行的效率较低等情况，因此，有必要改进限额采伐制度，简化木材采伐管理，减少农民生产木材的间接成本。 伴随着集体林权制度改革的推进，农民被赋予森林初始产权，成为森林经营的主体，但限额采伐制度以法律形式对农民的生产经营做出了限制性规定，不管是林木处置权，还是更新造林和抚育管理的严格规定，都使得农民不能公平地参与市场竞争并实现收入增长，也不利于森林的可持续经营。从这个意义上说，有必要多角度了解不同利益相关者，特别是森林经营主体的林农对限额采伐制度的态度和认知，同时，对制度实施过程中存在的问题进行全方位、多角度的总结，有助于完善限额采伐制度，进一步明确深化改革的可能路径，从而确保林权改革效果。 一、研究对象与方法 本文选择了安徽省黄山区乌石乡桃源村为案例村，重点了解不同利益相关者对限额采伐制度的态度与认知，包括安徽省、黄山区、乌石乡林业管理部门，桃源村村委会，桃源村林农以及黄山区的林业经营大户和木材加工企业业主。 对于林业管理部门，以半结构访谈为主，了解不同层面的森林采伐主管部门和基层工作人员对限额采伐管理制度的态度与认知，以及集体林权改革对该制度提出的挑战。省级层面重点梳理限额采伐制度的演变，为进一步研究提供基础资料。县级层面着眼于限额采伐制度的实施和改革情况。乡和村委会的调查以半结构访谈和关键人物访谈为主，重点关注当地的资源状况、农户收入结构、森林管理制度和方法，以及限额采伐制度对森林经营的影响。在农户层面，于乌石乡桃源村随机选取20位林农，进行入户访问，借助于问卷调查了解农民对限额采伐管理的看法，以及限额采伐制度对造林、抚育、投资等的影响，包括存在的问题及政策改进需求等。此外，选择黄山区部分林业经营大户和木材加工厂业主进行访谈，从多角度总结限额采伐制度的成效与问题。 二、不同利益相关者对限额采伐制度的态度与认知 （一）县、乡林业管理部门及村委会层面的态度与认知 在黄山区，人工林采伐指标分配的常规做法是每个乡镇对所辖村和本乡镇林业经营大户的采伐要求摸底，然后将各乡镇的上报数字汇总，如果汇总数小于全县的采伐限额，即按每个乡镇上报的数字下达采伐指标。最近几年来，几乎年年都有指标结余。除了因为从“十一五”规划开始，随着采伐限额编制和采伐指标管理的逐步放松，黄山区的采伐指标下达得多外，还与本地的森林资源量下降、农民对林木资源的依赖降低、劳动力不足（青壮年外出打工），以及非公有制林业的发展有关（以投资为目的，不会集中短时间内采伐）。目前来看，存在的主要问题是国家分别按细分树种下达采伐指标。但采伐时，农民会根据实际情况进行调整，常常不按采伐证上规定的树种进行采伐，从而给管理带来不小的麻烦。另一个突出的问题是，虽然政策规定不允许进行天然林采伐，但实际中很难控制农民私自进行小规模的天然林采伐，一旦有村民举报这种违规的采伐活动，林业部门必须承担相应的责任，因而在天然林的采伐管理上，林业部门的压力很大。 从访谈结果来看，县、乡、村级层面反映较强烈的问题主要集中在天然商品林的采伐管制上。黄山区现有的人工林大部分是20世纪80、90年代造林，随着这些人工林越采越少，已出现资源供不应求的问题。同时，黄山区已无荒山荒地可供造林，因而解决后备资源不足问题的突破口在于天然林的低产低效林改造，但国家对低产低效林的界定标准较严，而且实际操作困难，同时，全国统一的标准并不适用各地。因此，国家应修订现行的判定标准，与同类立地条件相比界定低产林。 此外，黄山区林业主管部