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日本公营住宅制度和住房保障 　　摘 要：以自由竞争、等价交换为原则的市场体制在优化资源配置、促进劳动生产率提高上产生具有显著成效，但也必然带来社会财富分配不均的问题。社会保障制度是保护弱势群体基本生活安全的底线，以社会财富再分配方式弥补市场缺陷。二战后的日本因住宅紧缺，在占领军的指导下、在风起云涌的社会运动压力下，建立起以公营住宅为主体的住房保障制度。公营住宅是主要提供给全社会收入分位25%以下的低收入住房困难家庭的廉租公房，由地方政府建设和管理，公开招募入住者。与一般民间租赁住宅相比，公营住宅建筑质量较好、地理位置优越、租金低廉，调查显示居民大多数满意。在保障弱势群体获得起码的健康文明生活所需的居住条件上，公营住宅发挥了重要作用。 关键词：公营住宅；保障；租赁；人权；弱势群体 中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1674-4144（2014）-03-43-（8） 以自由竞争、等价交换为基础的市场机制在配置资源、保证工作效率上具有显著成效的同时，也导致贫富分化，影响社会稳定和发展可持续性。为了缓和社会矛盾，保证经济社会的永续发展，西方国家在保证平等竞争的自由秩序的基本原则下，首先发展起了包括社会救助、社会保险、社会福利等内容的社会保障体系，以国家力量对弱势群体提供帮助，纠正市场力量造成的社会不公，以维持社会团结和共同体的利益，保证社会自身的再生产。对日本社会保障制度我国学界已有一些研究成果，屈指可数的几部专著内容都在教育、就业、医疗、养老等方面，关于住宅保障的研究者和研究成果甚少。 改革开放以来的经济建设使我国在脱贫致富上取得初步成功，同时包括住房建设方面的过度市场化引发的诸多社会问题凸显。为了国家发展的可持续性，以公平正义为核心的社会建设提上议事日程。十八大报告提出以改善民生和创新社会管理为中心的社会建设六大目标，统筹推进城乡社会保障体系建设，其中包括“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”。日本住房保障制度的研究可为我国住房制度建设和完善提供借鉴。 1 住房保障的背景 1.1 二战后日本住宅紧缺状况与应急措施 住房保障制度首先源于住房紧缺的严峻现实。根据战败之际建立的战灾复兴院的调查统计，1941年日本有住宅1400万户。二战期间，日本能够称得上城市的地方几乎都受到摧残。美军轰炸致120座城市受灾、210万户住宅被毁。太平洋战争后期，为躲避美军空袭，日本政府曾强制城市居民疏散，拆毁住宅55万户。战时日本军需生产优先，住宅建设不足，供应欠账达118万户。加上战败后大量从海外撤回的人员需要住宅67万户，合计缺乏住宅约450万户。减去战灾死亡者30万户的需要，实际缺乏住宅达到420万户。① 在战后混乱局面中，解决百姓生活问题为燃眉之急。为了解决缺少住所的问题，日本政府采取过的措施有： 1.1.1 建设应急简易住宅 1945年9月内阁会议制订了《罹灾都市应急简易住宅建设要纲》，要求地方政府建设面积6.25坪（20.6m2）的应急简易住宅，租赁给缺少住房的百姓。由于资金、材料、土地、运输都没有保障，而且战败初期比住房困难更紧迫的是饥饿问题需要解决，应急简易住宅建设计划未能如数实现，1946年度原计划建设30万户，实际只建成4.3万户。 1.1.2 在非住宅建筑临时安置住宿 1945年11月开始实行《住宅紧急措置令》，改造当时既存的各类非住宅建筑为临时住所。修理改造被烧过的楼房、兵营、校舍等，借用为住宅以安置大批海外回国者。同年12月15日通过的《生活困穷者紧急生活援护要纲》，决定国家对多达1680万人的战争受灾者、失业者、归国者等以家庭为单位提供衣、食、住。② 1.1.3 奖励甚至命令民间富余住房出租 战后初期工厂停工、物资极度匮乏，黑市盛行，加上通货膨胀严重，有限的材料资金不敷各方面的亟需，住宅建设难以按照计划推进，根本满足不了社会需求。1946年修改紧急措置令，要求住房宽裕的人家向政府报告住房情况，向社会出租富余住宅或者空闲房间。都道府县知事对出租住宅者给予奖励，甚至可以命令私有住宅出租，对于住宅宽裕而没有报告和出租的可以课税。但是当时普遍贫困的社会现实下，这个措施效果也很有限，全日本1947―1949年间只有5119户对外出租。 1.1.4 限制迁徙、统制市场 鉴于废墟中的城市住宅紧缺，1946年对迁入人口10万以上的城市实施限制，抑制城市中对住宅的新需求。同时公布了《临时建筑限制令》，限制建造不需要、不紧急的建筑，以确保住宅建设的材料。同年9月公布了地价宅租统制令，以阻遏地价和住宅租金的高涨。 虽然想尽千方百计，制订了解决住宅问题的多种措施，在缓和住宅极端紧缺的矛盾上起了一定作用，但是一般国民住宅改善进展