构建甘南水源补给生态功能区法律保护机制研究-武汉大学环境法研究所.pdfVIP

生 态 文 明 法 制 建 设 ——2014年全国环境资源法学研讨会（2014.8.21~22·广州）论文集 构建甘南水源补给生态功能区法律保护机制研究 * 唐正彬 李斌伍 （兰州商学院法学院，甘肃 兰州） 摘要：2008 年，“甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设”项目正式启动，构建甘南水源补给 生态功能区法律保护机制具有重要意义。而我国现有相关立法缺位，法律责任主体、补偿标准、补偿方 式不明确，没有专门的水源补给补偿管理机构等问题严重制约了其建设步伐。本文提出制定《甘南州水 资源生态补偿条例》的设想，提出在立法中明确权利义务主体，补偿标准以及补偿方式，完善甘南水源 补给生态功能区执法管理体制等建议。 关键词：甘南 生态补偿 主体功能区 法律机制 甘南藏族自治州位于甘肃省南部，地处青藏高原东北边缘，甘、青、川三省交界处，是全国 30 个民族自治州、10 个藏族自治州之一。全州总面积 4.5 万平方公里，处于由青藏高原向黄土高 原的过渡地带，地势西北高，东南部低。境内海拔 1100-4900 米，大部分地区在 3000 米以上。全 州大致分为三个自然类型区，南部为岷迭山区，森林茂密，气候温和，农业条件较好，有全国“六 大绿色宝库”之美誉；东部为山地丘陵区，气候较为阴湿，农、林、牧兼营条件较好；西北部为青 藏高原边缘，草地广阔，水草丰美，是全国“五大牧区”之一。甘南在国家的大力支持下加大生态环 境保护力度，增强了全社会的环保理念，提高了公众的环保意识，有力推动了全州生态文明建设。 2008 年，“甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设”项目正式启动，项目包括生态保护与 修复、农牧民生活生产设施、保护支撑体系三大基本方面、17 项重点内容，批准总投资 44.51 亿元 1 。生态补偿机制的建立对甘南州的水源补偿生态功能区的保护与建设具有重要意义。 一、生态补偿、主体功能区和水资源主体功能区的概述 （一）生态补偿及生态补偿法律制度 生态补偿即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行 收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约 定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护 资源的目的的过程2 。生态补偿作为一项长期的环境与经济政策，有必要将其作为法律制度进行研 究。我国的的环境资源法更加注重将政策转化为法律，注重对经济手段转化为规范的法律手段，生 态补偿法律制度正是环境经济政策的法律化。法律制度都是围绕一个核心范畴而形成，以法律规范 为基础，是法律规范、法律精神，各项子制度和政策等要素的有机结合。生态补偿法律制度通过各 个层级的法律条文表现出来，正是生态补偿思想、生态补偿法规和各项有关生态补偿政策的总和。 我国生态补偿的法律制度具有多层次性，从目前涉及生态补偿的法律规定来看，生态补偿的法律制 度包括宪法、法律、行政法规和规章四个层次，既包括国家立法，又包括地方立法。因此，生态补 偿法律制度应定义为调整与生态补偿有关的各种社会关系。通过多层级法律法规的规定建立起来的 规范制度的总称。它属于环境资源法部门，但又包含了生态税费制度、各级政府的财政转移支付制 度、生态补偿救济制度等相关制度。 （二）主体功能区和水资源主体功能区 主体功能区这个概念是我国近年来提出的一个新的概念，对于它内涵的研究目前还比较少，朱 传耿教授认为“主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力和发展潜力，按区域分工和协调发 展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域，主要是解决人与自然和谐发展问题，并可作为个国 家区域调控的地域单元。”3 高国力认为“主体功能区不同于一般功能区也不同于特殊功能区的，而 是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、                                                                * 作者简介：唐正彬（1964.5—）女，兰州商学院法学院，教授， 法学硕士，主要从事经济法、环境法研究。李斌 伍（1987.1—）男，兰州商学院法学院研究生。 1 安文华