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1082 次 2004-11-16 从野生动物侵农谈我国的行政补偿机制 雷海平* 吴 凯** 李希昆*** 摘要：本文通过“野生动物侵农”这一事件剖析了现行的国家对野生动物侵农损害补偿制度 的缺陷和不足。基于此提出了建立国家专项补偿基金制度，并对专项补偿基金“补什么”，“怎 么补”提出了自己的观点和看法，期望能通过这一制度的实施能达到既保护野生动物又不损 害农民利益的“双赢”。 关键词：野生动物 侵农 国家补偿 损害 一、大象侵农的现状 1977 年，亚洲象在其所分布的国家和地区被宣布为濒危物种。经研究表明，亚洲象是对生态 环境保护起领袖作用的“旗舰物种”。所谓 “旗舰物种”即那些对资源消耗较多的大型高等 动物，只要保护了这些物种的生存环境，其他物种也相应受益，因此对大象的拯救和保护十 分重要。我国政府在亚洲象主要分布区--西双版纳等地建立了自然保护区，其中专门针对大 象保护的保护区就有尚勇、曼高等。为了给野生动物的生存、繁衍及保护创造一个良好的环 境，自1996 年以来，西双版纳州州委、州政府先后颁布了《关于禁止猎杀野生动物的通告》， 《关于收缴猎枪的通告》和《关于禁止毁林开垦的通告》，西双版纳人对野生动物的保护取得 了很好的效果，据有关资料显示，一二十年前，西双版纳的亚洲象 还不足百头，但是随着对 野生动物保护力度的加大，现在那里的亚洲象已经繁殖到约300 头。随着我国自然保护区内 野生动物数量的增多，保护区内野生动物伤人，损害庄稼的事情时有发生。据有关资料显示， 2002 年单云南省因野生动物侵农造成的损失就将近3000 万元。 国家要保护大象，就不允许人们去伤害大象；国家及地方政府制定了保护野生动物的法律法 规，却没有制定健全的对受害农民进行补偿的机制，所以，百姓由此造成的侵害就不能得到 充分的补偿，农民的利益受到了损害，随着近年来野生动物数目的日渐增多，这种问题也突 出起来，但此问题仍未解决，大象对附近村民的侵害仍在继续，农民则仍在既不能伤害大象 保护自己的农作物又不能对自己的损失得到补偿的“两难”中痛苦地挣扎。 二、中共中央一号文件的出台使得修改当前《野生动物保护法》的工作迫在眉睫 2004 年新年伊始，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》正式公布，《意 见》在第九章第（二十二）中指出，“要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中 之重。全党同志特别是各级领导干部要始终重视农业的基础地位，始终重视严格保护耕地和 保护、提高粮食综合生产能力，始终重视维护粮食主要产区和种粮农民的利益，始终重视农 民特别是种粮农民的收入。”《意见》强调，“农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提 高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济的发展，而且制约整个国民经济增 长；不仅关系农村的社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济 问题，而且是重大的政治问题。”中共中央一号文件，充分体现了党中央国务院在新形势下把 解决“三农”问题作为全党工作的重中之重的工作意图，并且提出了“没有农民的小康就没 有中国的小康”的口号。党中央国务院对农民利益的重视对于修改当前的《野生动物保护法》， 切实保护农民的利益提出了新的要求。现行的《野生动物保护法》中关于“因保护国家和地 方野生动物，造成农作物或其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法有省、自治区、直 辖市政府规定”不能有效地保护农民利益，我们应借“一号文件”的东风，迅速着手《野生 动物保护法》的修改工作，切实保护农民的利益。 三、现行的补偿机制及缺陷分析 《中华人民共和国野生动物保护法》第二章第十四条规定：因保护国家和地方野生动物，造 成农作物或其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法有省、自治区、直辖市政府规定。 但该法已经颁布 17 年了，只有云南一个省制定了具体的补偿办法。 （一）根据《中华人民共和国野生动物保护法》，云南省人民政府于1998 年9 月16 日以云南 人民政府令第67 号颁布了《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》并于 颁布之日起施行。该办法规定了政府给予补偿的情形、政府免责的条款，补偿费用的来源及 补偿金的计算方法等内容，基本形成了云南省的行政补偿机制。但据有关资料显示，2002 年 云南因野生动物侵农造成的损失将近3000 万元，但实际赔偿的只有600 万元左右。为什么损 失和补偿之间有如此大的差距呢？笔者根据该《办法》的具体内容来分析一下此问题的原因： 《办法》第八条规定：县以上林业行政主管部门依法确认有本办法第二条规