加强农村集体建设用地规划管理初探——以北京地区为例 A study of how to improve administration of rural collective construction land planning in Beijing.pdfVIP

城乡规划 加强农村集体建设用地规划管理初探 ——以北京地区为例 倪 锋1 于彤舟2 张 悦3 (1．北京市规划委员会，北京，100043；2．北京市城市规划设计研究 院；3．清华大学，北京，100084) 【摘要】随着《城乡规划法》的出台，实施城乡统筹的规划管理得到了空前的重视，但由于城乡二元体制等体制性障碍仍旧存 在，加强农村地区规划管理在实施层面还存在众多的困难。本文分析了北京地区农村集体建设用地建设的现状，指出农村集 体建设用地建设出现诸多问题，其根本原因是体制性矛盾造成的，除了城乡二元的土地制度构成了最大的制度性约束外，还 存在各层级责、权、利结构性失衡和规划挤占农村发展空间等制度性问题。同时，加强农村规划管理还面临土地确权不确定 因素多、历史遗留包袱重扣行政成本高等具体实施困难。最终提出，应按照与体制性矛盾的解决进程相适应和与社会经济发 展水平相适应的原则稳步推进农村规划管理，并提出全面推进土地确权、加强村庄规划指导以及开展项目管理试点等具体实 施建议。 【关键词】农村；集体建设用地；村庄；规划；管理 【中图分类号】9301 【文献标识码】A 建设用地由约1790平方公里增加到3326平方公 引言 里，粗略估计2007年农村集体建设用地总量约达到 随着党中央将新农村建设放到国家战略的重点 1630平方公里，其中农村居民点用地由约778平方 上来，实施城乡统筹的规划管理得到了空前的重视， 公里增加到880平方公里，农村集体的工矿用地由 这种重视在2008年1月开始实施的《城乡规划法》 上得到了充分的体现，较修订前的《城市规划法》新 方公里，①农村集体建设用地由1992年占全部建设 的《城乡规划法》补充了大量有关农村建设规划管理 用地的约45％增加到2007年的49％，农村居民点 的条款，更加明确了制定和实施城乡规划，应当遵循 统筹城乡发展要求(汪光焘，2008)。然而一部《城乡 27％。农业户籍人口由1983年的386万人减少到 规划法》的出台，并不意味着过去阻碍城乡协调发展 2007年的284万人，农业户籍人口减少约26％，而 的众多制度性症结都将迎刃而解(邹兵，2003)，尤其 农村集体建设用地反而增加约2倍左右。 是加强农村地区规划管理在具体实施层面还存在众 从另一个方面，以城市规划的统计口径看，城镇 多的困难。本文主要是以北京地区为例，具体分析 加强农村集体建设用地规划管理的现实条件，对如 年的1150平方公里。城镇常住人口由1980年的约 何落实进行初步研究。 1 改革开放后北京农村集体建设用地情况 口增加2．3倍左右，城镇建设用地增加2．4倍左右。 概述 1．2农村集体建设用地建房情况 20世纪80年代中期到2004年，从农村集体用 1．1农村集体建设用地情况 地建房与城镇房屋竣工总面积比较变化看，大致分 改革开放以后，北京经济社会迅速发展，城市化 为三个阶段，第一阶段从1985年至1992年，农村集 进程不断加快，城乡建设规模不断扩大。以土地利 体用地建房主要包括集体建房和私人建房，农村私 用规划的统计El径看，从1983年到2007年，城乡总 人建房的数量比较大，二者相加，最高的年份达到城