城市公共用地取得及其管理研究.ppt

城市公共用地取得及其管理研究——以北京市为例 对于划拨地来说，代征公共用地政策并没有引起社会财富总量的增长 行政划拨方式，一方面妨碍了房地产市场建立公平竞争机制；另一方面导致种种腐败现象丛生，不平等的权力分配在土地一级市场上表现得淋漓尽致。2002年，北京土地供应采用行政划拨方式的65宗，约311万平方米，占总用地面积15%，而1992年至2002年的10年间，行政划拨用地占总用地面积的25%。 ? 行政划拨，一定意义上等同于土地的无偿使用。由于数量众多的行政划拨用地的存在，土地收益的大部分国家难以收取，即使让开发建设单位代征部分公共用地，也仅仅是很小一部分，而其实质上还是从政府财政的一只口袋（有权利享受行政划拨用地单位）转移到另一只口袋，社会财富总量并没有实质性增长。 1、法律依据的局限 法规体系不健全，没有专门的法规规章对代征地工作予以管理 目前，《城市规划法》、《北京市城市规划条例》及《北京市建设工程规划监督若干规定》等法规文件是北京市各区、县政府职能部门执法的主要依据，但是这些法规都是综合性法规，在公共代征地这个具体问题上没有专门的法规规章予以管理，更缺少具体、明确的实施细则，可操作性较差。基层单位在执法实践中，往往困惑于执法依据不足，影响了管理力度。 《北京市人民政府关于加强建设单位代征的城市绿化用地管理的若干规定》； 《北京市城市规划条例》； 《北京市人民政府关于进一步加强本市城市绿化工作的通知》（京政发[2001]14）； 《北京市规划委员会公告》（2002年2月04日）。 第三章 北京公共用地取得、管理现状及存在问题分析 第二节 北京公共用地管理工作存在问题的原因分析 在现有的四个法规规章之间有不协调之处 土地代征的范围不明确、不一致。 土地代征单位的责任不明确。 对不履行代征地义务的违规行为，缺乏法律制裁的依据 北京市人民政府令1993年第3号《违反〈北京市城市规划条例〉行政处罚办法》第七条规定“建设单位代征公共用地，不按规定拆除公共用地范围内的建筑物、构筑物或者其他设施的，按违法建设处理。” ——属于违法行为。 但该办法对建设单位“拆而不施、拆而复建”等问题，是否属于违法建设没有明确界定。 因此，对待代征地工作从法规上讲、从操作上讲，目前还比较模糊。查处力度不够，就不能遏制逃逸、拖欠代征地的行为，守法者的利益也得不到有效的保护。 现有政策法规存在盲区，政府未能出面协调 代征公共用地遇到文保单位、铁路、中央产、军产等特殊情况，仅仅依靠企业或任何一方的协调力量是远远不够的，需要政府出面协调。 例如，解放军66019部队的退伍转业安置人员的住房正好建在公共代征地上，由于这些人已经离开部队多年，部队里没有强制拆除这种房子的硬性规定，地方上又不能越界执法，形成了“征而未拆”的局面，问题长期得不到解决。 这种问题触及了政策法规的盲区，又涉及军地关系，如果政府不出面协调，很难解决，这势必影响公共用地管理政策的实施效果。 2、政策的不合理性 ? 代征公共用地法规规定较为原则，缺乏详尽的法律依据，不便操作，容易引发承担代征工作的建设单位之间“苦乐不均”的不公平性问题。 现行的公共代征地划分方法缺少统一、定量的计算标准； 未能有效顾及城区与郊区、新区与旧城不同地区的差异； 对于非企业原因造成的成本开支，政府没有制订补偿措施加以调节。 例如，有的开发项目，在建设过程中会遇到规划调整问题，道路需要加宽，造成代征公共用地增多而建设用地减少的情况，使得开发成本提高。由于规划调整是政府行为，企业只能被动接受，所以在现有政策下，增加的开发成本全部都要由企业承担，这样有失公平。 3、管理责任不明确 对建设单位在代征地工作中出现的诸多问题（批而不征、征而不拆、拆而未施、拆而复建），缺乏管理与监督； 一条路市政代征地由几家开发单位分别代征，相邻代征地上的建设在投资、工程、进度方面缺少统一协调，不利于整体规划目标的实现； 现行法规未明确代征土地的移交程序，代征地的接收单位不接收、收而不管等问题出现后难以解决，其结果可能是形成新的违法建设； 由于不同地块的开发时间先后不一，代征地的移交存在有前有后，同道路、绿化的计划、安排、建设周期不一致，也导致代征地难以有效及时管理；道路的统一实施亦受到影响。 4、监督效果欠佳 ? 1、缺乏强有力的执法队伍，监督、执法效果不好。 处理公共代征地的问题涉及到城市规划的审批、批后管理、规划监督和违法建设查处等各项主要业务，对执法人员的综合素质要求比较高，需要培养一支工程技术和政策水平双高的执法队伍，目前，基层的执法队伍还存在对刚出台的法规学习、理解不透，把握具体问题缺乏经验的