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上海户籍改革政策与教育公平 2009年2月23日凌晨，上海市政府公布了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》。《试行办法》2月23日一早在“中国上海”网站公布。此办法将试行三年。 上海市户籍改革政策回顾： 按照规定，来沪创业、就业并持有《上海市居住证》的境内人员申办上海市常住户口应当同时符合5项条件:持有《上海市居住证》满7年;持证期间按规定参加上海市城镇社会保险满7年;持证期间依法在上海缴纳所得税;在上海市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师(国家二级以上职业资格证书)以上职业资格，且专业及工种对应;无违反国家及上海市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。 然而此办法的公布引来了社会各界的广泛关注和争议。 “上海需要引进人才，并通过完善人才结构来助推经济社会更好地发展，这就要帮助大量‘没有户口’的外来人才，解决‘后顾之忧’，新政策有望给他们吃下‘定心丸’!”上海市人力资源和社会保障局副局长鲍淡如说。 不仅如此，上海还面临严重的老龄化现状。一项统计显示，到2008年末，上海常住人口自然增长率为2.72‰，其中，户籍人口自然增长率为-0.75‰。也就是说，一方面外来者源源不断来到上海工作、生活，另一方面，上海户籍人口却是负增长。 一 引言 1上海户籍制度的目标分析 上海户籍改革政策的目标是吸引人才。在新政策框架下，有望获得上海户籍的人包括具有较高知识能力和综合素质的群体。这次户籍改革不同以往政策，其面向人群亦不再是极少数高端人才。可以说上海的户籍改革政策的退出，又一次走在了全国的前列。 如果说，户籍只对顶级人才开放是一种目标群体非常有限的“增量改革”，那么这次改革，就具有了更多的普遍性，受惠群体面要大得多，改革已然具有了“存量改革”的性质。中国户籍改革的大方向，是全面取消户籍制度，这是大势所趋。从现实层面来看，这一过程固然可能持续的时间会比较长，步骤也会比较多，但终究要指向外来的增量—高端人才之外的普通存量人群。① 2上海户籍制度受阻原因——以教育机会为例 但是上海户籍改革制度的阻力还是很大的。如果我们假定上海户籍改革制度的终极点是“所有希望加入上海户籍的人，都可以如愿以偿加入上海户籍”，那么从最小的一个方面来讲——当上海市人口膨胀开来，上海市民所拥有的诸多优越将受到严重挑战。比如拥有上海户口，就能获得远比欠发达省市好得多的教育机会、医疗条件、就业机会等附着性内容。在中国小小的户口本所承载的不仅仅是拥有某地的户籍。 就例如教育问题——当只有上千万人口的上海市开始试用户籍改革政策的时候，上海市人口每年都会以均数增长，则原有的教育机会则会对于原有的上海人相应减少。可以想像，一旦上海放松户籍准人，则很多欠发达地区的家长就会把小孩送到上海来就学，这对上海的教育资源供给来说，是不能承受之重。原来每年上海市的10万左右的考生可能扩充为几十万，而上海当地大学录取人数并不会有过大挑动。这一政策由于其变动大，设计的利益群体广泛，其受众一致性明显较低，推行阻力也随之而来。 3本文探究目的 上海市户籍改革制度的推出引来了社会的广泛关注。本文将通过分析此政策的“决策实施”，部分内容以教育公平为切入点，详细分析上海市户籍改革政策的实施将会是怎样。 二 之前的研究 1政策实施分析的理论模型 在DONALD S.VAN METER和CARL E.VAN HORN的分析中，政策实施分析的理论模型涉及到六个要素：“政策标准与目的”、“政策资源”、“组织间交流与强制性行为”、“影响政策执行的执行机构的特征”、“经济、社会和政治条件”以及“执行者本身的偏好”。④ 这些因素中，又可进行分类，有些是间接因素，有些是直接因素，各变量之间又互相影响，构成了相对复杂的结构。 2外来人口所带来的教育压力 外来人口所带来的教育公平问题是存在的，例如有些学者指出，随着流动人口的激增，流动人口子女的受教育问题凸显。 以往，当当地政府没有把外来人口作为当地居民看待时，外来人口通常会有一种自卑感，难以得到社会、社区的认可，其社会边缘化干就会增强。而当政府没有重视外来人口子女的教育问题，但外来人口子女却又确实占据着当地教育资源的时候，外来人口子女的教育就会出现困境。现实困境主要来源于四个方面：（1）教育需求预测与现实供给力之间的矛盾；（2）教育管理政策上的困境；（3）教育管理体制不完备，调控手段难以达到预期目的；（4）人口分布特点的预测工作有所欠缺。② 3地域间存在不平等的教育财政资金分配 例如在《理解公共政策》这本在书中，作者谈到美国的关于教育财政资金的斗争问题时讲到：“经济财力是决定一个州提供教育服务的意愿和能力的重要因素，各州之间的教育支出上的大多数差异都可以从他们经济财力的不同得到解释”。③ 同时我们