公共服务公私合作供给中的困境与对策选择.docx

公共服务公私合作供给中的困境与对策选择党秀云，杨继红（中央民族大学管理学院，北京１０００８１）［关键词］公共服务供给；公私合作；困境；对策选择［摘要］公共服务公私合作供给是旨在克服传统政府单一供给模式弊端，提高公共服务供给效率的一种制度安排。政府及私营部门通过在公共服务安排、生产、付费三个环节的有机组合与合作共同为公民提供良好的公共服务已经成为各国政府改革的首要选择。公共服务公私合作供给的方式在当前国内外的实践中主要包括政府合同承包、特许经营、政府参股、政府经济资助等。在我国公私合作的具体实践中，在私营部门的进入、国有资本的退出、供给过程、供给的最终效果等环节还存在着不少漏洞和问题。因此，如何破解公共服务供给中公私合作所面临的困境与问题，如何构建公私良好合作的平台与制度框架就成为我国公共服务改革与发展中的一个重要议题。［中图分类号］Ｄ０３５［文献标识码］Ａ［文章编号］０２５７－２８２６（２０１１）１２－００３７－０８公共服务公私合作供给是当今各国政府改革的重要取向之一。在公共服务供给领域特别是基础设施的供给上，公私合作供给显示出其特有的优势，它克服了政府垄断供给所导致的供给低效率，也避免了由私营部门单独供给所产生的公益性缺失。改革开放之后，我国在基础性公共服务领域进行公私合作供给的改革尝试，取得了相当的成效。但这一模式在其发展的过程中也暴露出了诸多亟待克服的问题，如何突破公私合作中的困境并进一步推进公私合作的发展已经成为我国公共服务改革面临的一个重要议题。一、公共服务公私合作供给的理论依据及现实意义公共服务至今仍是一个较为含糊的概念，学术界对其依然是见仁见智。为便于从一般意义上进行讨论，本文倾向于以下定义，即公共服务是为满足社会公众需要，由各类机构提供的具有公共物品属性、自然垄断性、正外部性等特征之一的物品或活劳动。由此可知，公共服务的客体是社会公众，主体既可以是公共部门，也可以是私人部门［收稿日期］２０１０－０４－２５［作者简介］党秀云，中央民族大学教授，主要从事行政管理学研究；杨继红，中央民族大学管理学院硕士研究生，主要研究方向为行政管理学。３７２０１１年第１２期或非营利组织，而其内容则是满足社会公众需要的某种物品或活劳动。对于公共服务供给，学术界一般将其内涵分解为几个环节进行研究。美国学者奥斯特罗姆夫妇在２０世纪６０年代就提出将公共服务供给区分为“提供”和“生产”两个环节进行研究的思路。［１］（Ｐ３）被誉为“民营化之父”的Ｅ．Ｓ．萨瓦斯也曾将公共服务供给分为安排、付费、生产和提供等若干环节，并认为政府与私营部门或社会机构之间应分工协作。［２］（Ｐ５）本文也沿袭此种研究和分析思路，将公共服务供给划分为服务的安排、生产和付费三个环节①。所谓公共服务公私合作供给，是指作为公共部门的政府以及作为非公共部门的私营机构分别参与到公共服务安排、生产和付费的其中环节，共同为消费者提供公共服务的过程②。这种合作供给的核心是政府在保证或强化自身公共服务职能和责任的前提下引入竞争机制、价格机制、供求机制等市场运行机制，将此前由政府包揽的具体生产职能推向市场由私营部门负责。公私双方在此间通过共同行使权利、共同承担责任、联合投入资源、共同承担风险并分享利益等的方式，生产和提供公共服务。作为一种同时发挥市场和政府优势的公共服务供给的制度安排，公共服务公私合作供给既不同于政府部门的垄断供给，也区别于彻底的民营化，而是一种界于两者间的有限市场化改革，旨在达到政府与市场间各自优势发挥的均衡状态。它在具体实践中主要表现为公共服务合同承包、特许经营、政府参股、经济资助等形式。公共服务公私合作供给虽是一种新的供给模式，但有着深厚的理论渊源及依据，符合当今公共服务供给理论和实践改革的潮流。由詹姆斯·Ｍ·布坎南等人创立的公共选择理论认为，政府组织与官僚都是个人效用最大化的理性经济人，在实际运作过程中，他们首先追求的是个人利益和机构利益，之后才会照顾公众利益，由此导致了“政府失灵”。公共服务供给不足或供给过度的并存是政府这只“有形之手”配置资源过程中所伴随的必然产物。公众社会需求的多样化以及因政府“失灵”而产生的供给不足之间的矛盾，使得实现公共服务供给方式多元化成为必然选择，而公私合作供给便是在此方向上的一种积极尝试。新公共管理伴随着２０世纪８０年代西方国家的政府重塑运动而兴起，在当代公共行政理论与实践中愈加显现出主导范式的地位。该理论认为政府的管理职能是掌舵而非划桨，政府在公共行政管理中应该将管理与具体操作分开；同时主张调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式，鼓励私人投资、经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高公共服务的效率和质量，同时缓解政府财政困难③。公共服务民营化以及公私合作供给皆为打