省管县利与弊 - 地方财政研究.docVIP

财经活页 2008年第3期(总第99期) 辽 宁 省 财 政 学 会 辽宁省财政科学研究所 2008年2月15日 本期主题：“省管县”利与弊 [按]郡县治则天下安，县域强则国家富。新中国成立后，县归省来管理，直到改革开放初期才开始建立“市管县”体制。然而随着社会经济的迅速发展,“市管县”体制的各种弊端逐渐暴露并严重制约了地方经济特别是县域经济的发展。自2002年以来，安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份也先后进行了改革。2005年6月,国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出“具备条件的地方,可以推进‘省管县’试点”。十一五年规划建议中也明确提出“减少行政层级”,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方实行省级直接对县的管理体制”。推行“省管县”体制改革问题进一步引起高度重视。目前，“省管县”的试点只是“扩权强县”和从财政角度的突破，真正意义上的“省管县”体制改革还处于理论探索之中，并受到社会各界的关注，且对此改革模式争论不一，争鸣不绝。“省管县”在缓解县乡财政困难、促进县域经济发展方面显现了许多现有体制不具的优点，但它却不能在短期内给县域经济带来显著作用，存在着一些无法回避的弊端，只有全面、客观地评判相关各种要素，深入细致地调查研究、分析论证，因地制宜、分类指导，才能真正辩明“省管县”对我国行政体制改革的适用性。 由“市管县”到“省管县” 为了便于上级政府能够比较有效地对资源配置及整个国民经济活动进行组织和协调，我国长期实行高度中央集权的行政体制，注重自上而下高度一体化的等级控制随着我国财政管理体制的分权化改革，地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，然而这种高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整不可避免。根据管理学的原理，管理层次与管理幅度呈反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；反之则反。一个组织的管理层级保持在一定合理的数量有利于信息的上下沟通，提高组织的工作效率。随着信息技术的发展，各种数据与信息的收集、传递都变得十分方便、快捷因此合理地缩减行政层级、扩大管理幅度不仅可以省管县有其合理的科学依据。市管县体制在1982年实施之初产生了积极的效应，对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而，经济体制改革的深入和弊端日益露。市管县利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距。实践，很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍，无力带动县的发展。目前存在的地级市分为三种：地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并，用市政府取代原来的行署；升级合并型。即将一般的县级市升格为地级市；县改市型。即将新设的县改市升格为地级市。这其中除了少数本身工业比较发展的地市合并型城市带动力量较强外，那些升级合并型和县改市型城市经济基础大多是以农业为主，第二第三产业不够发达，很难有力量来帮助县级和乡村的发展。更有甚者，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。同时，由于市辖区的财政由市统揽，市领导直接对城市居民负责，首先要保证市级财政任务的完成，优先解决好城市迫切需要解决的问题，加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。由于我国财政体制的强中央、弱地方的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成市压县、市刮县的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而基层财政越是困难。更有甚者，部分地级市自身财政比较困难，对于中央的税收返还不按规定确定预留比例，而是采取非规范化的借款办法，或者人为地压低资金比例，截取正常应当给县的返还；同时，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大城市税源，县级财政直接受损；再加上市往往利用其强势地位截留中央和省对县的转移支付资金，到达县级时已所剩无几。这些雁过拔毛的举措，使得资金难以及时落实到位，进一步加剧了县的财政困难。增加市这一管理层级相对缩小管理幅度省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。然而，也增加了机构、编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。因为市管县后，省县之间的层次由虚变实，地方行政体制变为省、市、县、乡四级，从管理层次与管理幅度的角度来看，行政组织每多出一个层次，信息的真实性和传递速度就会受到不同程度的影响。市管县体制在省与县之间多出一个中间层级，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，信息的失真率就会成倍增加，严重降低了行政效率。同时，过