应急指挥系统建设的误区与不足.docVIP

应急指挥系统建设的误区与不足 九为安泰 2008-07-08 10:36:26 马龙 ?? “应急管理”是近年来政府信息化建设的重点。这项工作在我国只是近几年才刚刚兴起，且在国外的发展时间也不长，可以说我们面临的难题很多，是既缺管理，也缺技术，更缺人才。因此，难免会出现一些认识上的误区和操作中的不足。笔者就国内目前在应急指挥系统建设中存在的认识误区和不足谈谈自己的看法，供同行参考。 ?????????????????????????????????????? 三个误区 ?? 误区一、以执行型应急指挥系统代替决策型应急指挥系统 ??? 目前在应急指挥系统建设中常见的建设模式有集权模式、授权模式、协同模式等，这是根据运行体制来分类的。但在实际建设中我们不但要考虑建设模式，更要看用户是谁。根据用户的不同我们可将应急指挥系统分为执行型应急指挥系统（简称“执行型系统”）和决策型应急指挥系统（简称“决策型系统”）两类，下表给出了两类系统的主要特征。 分类 执行型应急指挥系统 （计算机辅助调度系统CAD） 决策型应急指挥系统 （突发灾害指挥系统ICS） 使 用 者 管理/执行层 接处警值班员 决策层 应急指挥长 用户载体 行业、部门、企业应急指挥中心 国家、省、市应急指挥中心 处理依据 工作人员个人经验、个案 预案、法律、专家经验 处 理 事件 类 型 紧急救助服务 一般、较大 突发公共事件 重大、特别重大 设计理念 快速响应、精确执行 风险识别、风险决策 处理时间 短或较长 较长或长 对待公众 无须告知 信息公开 系统设计 以技术人员为主 以领导、业务人员为主 投资重点 以硬件为主 以软件为主 ??? 从使用者的角度看执行型系统的用户是接处警值班员，其处理事件的类型是一般或较大的突发公共事件，如110治安案件、119火灾报警、120急救等，以单一、个案为主，处理时间短暂。而决策型系统的用户是应急指挥长，其处理事件的类型是重大或特别重大的突发公共事件，如地震、禽流感、矿难、劫机等，以群体、群案为主，处理时间较长。因此，执行型系统的用户载体是行业、部门或企业的应急指挥中心，决策型系统的用户载体就是国家、省、市应急指挥中心。前者的技术核心是通信调度系统，其系统设计是由技术人员或技术公司来主导。后者的技术核心是数据库和决策支持系统，其系统设计应以领导和应急管理工作人员为主。 三个不足 以上笔者谈到了存在于国内应急指挥系统建设中的系统选型、公众沟通、名称概念三个认识误区。在误区之外，笔者认为建设中还存在着业务分析、技术能力、人才储备上的三个不足。若不能很好地解决这些不足，势必会影响应急指挥系统的正常建设和运行，削弱应急指挥系统的作用。 （一）业务分析不足。 目前尚存在以下几个方面的不清晰： 一是对系统重要性的认识不清晰。由于目前不少部门机构还不健全，从事工作的管理人员也是临时抽调等，而许多地方应急指挥的领导也并不参与设计或提出意见，致使他们开发商没能从理论层面到技术层面都对应急系统的重要性、必要性和严肃性有充分认识，而等同于一般的信息化工程。而应急指挥系统的每一次的处置都是与公众的生命、财产和社会的稳定密切相关，没有强烈的政治使命感、责任心和对系统重要性的清醒认识，就不能在系统的建设上考虑周详，定位慎重，使设计完善、先进，运维可靠，使整个系统具有理论和技术上的前瞻性。 二是采用何种建设模式不清晰。目前主要的建设模式有集权、授权、协同等。 集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急中心，由该部门代表政府全权行使应急指挥大权。其特点是：由政府牵头、政府投资、集中管理，应急中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算。中心是应急事件处理的惟一中枢，政府将所有的指挥权归于中心，应急中心有权调动政府任何部门。 授权模式是指政府利用现有的应急指挥基础，根据应急管理的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门，在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动。其特点是：政府将应急管理的指挥权授于公安，以公安接处警为核心，协同其他部门共同处警。在紧急情况下，公安代表政府调动各部门联合行动，并代表政府协调和监督紧急事务的处理。 协同模式是指多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、统一指挥、联合行动。其特点是：应急管理机制是由多个不同类型、多层次指挥系统构成。一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心构成，不同系统具有不同的职责。 在这些模式中，理论上讲集权模式效率最高，授权模式投资最省，协同模式最符合国内政府应急管理的实际。但在