我国自然保护区的困境和对策探析研究.pdfVIP

我国自然保护区的困境和对策探析 曹 飞 （重庆大学法学院， 重庆 400045） 摘要;自然保护区具有维护生态平衡、促进科学文化事业和社会文明的发展与进步等 重要意义，是社会经济可持续发展的重要保障。本文分析了我国自然保护区存在的若干问题, 并在此基础上提出了若干建议，诸如经费机制、土地管理政策工具选择，等等。旨在对保护 区的建设和发展提供某种程度上的合理建议。 关键词:自然保护区 困境 建议 一、自然保护区的概念和发展现状 自然保护区是指“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传 资源的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域， 依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。”1世界自然保护联盟 IUCN将其定义为 “通 过法律和其它有效手段，致力于生物多样性、自然资源以及相关文化资源保护的陆地或海洋。” 2 “建立保护区是自然资源和生态环境最重要、最有效的措施，是维护生态安全，促进生态 文明，实现社会经济可持续发展和人与自然和谐共存的重要保障。”3具有维护生态平衡、促 进科学文化事业和社会文明的发展与进步等重要意义。 目前，“全国自然保护区已有2300多个，总面积达150万平方公里，约占陆地国土面 积的 15%，超过了世界平均水平。”4但是，在自然保护区的建设和管理中也出现了诸多的问 题，主要表现为重数量轻质量、重规模轻结构、重建设轻管理，由此而衍生的环境退化、社 区矛盾激化、权力寻租等等问题，严重地制约了自然保护区的功能发挥以及影响了人民的根 本利益。 二、自然保护区存在的具体困境 一个问题的产生受到诸多因素的左右，涉及到政经，文化、法律制度和公众意识等方 方面面，有待于深入地分析和探究。问题的解决也有待于制度的具体化和可行性方案的强有 力的执行。具体涉及到中国自然保护区的困境问题，主要有以下几个方面: （一）中国自然保护区分类体系不合理 世界自然保护联盟 IUCN根据主要管理目标的不同，将保护区划分为六种类型： IUCN保护区管理类型 Ⅰ严格保护： （a）严格意义的保护区 （b）荒野区 Ⅱ 生态系统的保护和娱乐（国家公园） Ⅲ 自然特征的保护（自然纪念物保护区） Ⅳ 通过有效管理加以保护（生境/物种管理区） Ⅴ 陆地/海洋景观的保护和娱乐（陆地/海洋景观保护区） Ⅵ 自然生态系统的可持续利用（资源管理保护区） 参见：Adrian G.Davey.保护区国家系统规划[M].王智、刘祥海 译.北京:中国环境 科学出版社. 2005: 6 针对 IUCN制定的这六类保护地，根据不同的保护和利用目的，可以采用不同的管理 方法和要求。5中国作为IUCN的重要成员和《生物多样性公约》缔约国有责任建立自己国家 的保护区分类系统，以适应生物多样性就地保护的需要。6但是，目前我国尚未建立起一套 完整的自然保护区分类系统，至少还没有将森林公园纳入到整个系统之内。一个完整的分类 系统是实现生境完整性、生态多样性的重要前提，一个不完整的分类系统缺少对一国之内的 保护区的整体考虑。 1446 我国现今对自然保护地的管理还是依照《自然保护区条例》进行的，该种管理下的保 护区实际上相当于 IUCN的严格意义上的保护区。这种眉毛胡子一把抓，不分青红皂白的做法 显然对保护区的管理是不利的（这种管理上的不利，部分是来自于社区的矛盾，这在下文中 会涉及到）。IUCN认为， 应当根据不同的管理类型，采取不同的检查标准和管理方式。此种 情况下， 施行严格意义上的自然保护区管理，是缺乏科学性和灵活性。 自然保护区的意义不仅要实现其本身的环境和生态价值，同时它作为一种社会发展的 重要资源在确保社会经济的可持续发展方面起到重要的作用。因此，保护与发展成为了自然 保护区建设永恒的话题。崔国发先生认为，“自然保护区如何进行分类一直是我国自然保护区 管理部门极为关心的科学问题和管理问题”。7 （二）管理体制不健全 在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会越趋于松弛，对资源的保护就越 无