论基于风险评价的食品安全风险行政调查-法学家.pdfVIP

论基于风险评估的食品安全风险行政调查 戚建刚 摘 要 基于风险评估的食品安全风险行政调查，是指行政机关依据风险食品的类型及风险食品生产经营 者监管风险食品的能力级别来确定调查等级和强度，从而实施相应的行政调查。该项制度的基本内容包括三个 方面：行政机关建构食品安全风险指标体系，确立风险食品类型；行政机关建构食品生产经营者防范食品安全 风险能力的指标体系，对其予以分级；行政机关依据风险系数分值，确定行政调查等级。该项制度的合理性在 于：能够确保行政机关行使裁量性的调查权力符合理性；能够缓解行政调查执法成本过高与执法人力和物力短 缺之间的矛盾；能够较好平衡食品生产经营者与消费者之间的利益，确保社会福利最大化；在行政执法资源既 定的条件下，有助于行政机关实现最佳威慑效果。为将该制度在全国范围内推广，需要通过行政法来规范。行 政法需要为行政机关、食品生产经营者以及社会公众等主体配置相应的权利 （职权）与义务 （职责），特别是 要规定食品生产经营者以及社会公众享有充分的正当程序权利，以及行政机关违反正当程序义务时的法律责任。 关键词 风险评估；行政调查；食品安全；行政法 作者戚建刚，法学博士，中南财经政法大学法学院教授。 引 言 经验表明，我国行政机关对食品安全风险[1]的检查和调查往往陷入两个极端：不作为与过度作 为。前者表现为，行政机关怠于履行对风险食品的检查和检验职责。典型事件是2008年及之前若 干年的 “三聚氰胺”牛奶事件；而典型制度形态则是 “食品质量免检制度”。[2]后者则是指，行政 机关过于频繁、过于严厉地对食品生产经营者生产和销售的风险食品作检查和检验。典型事件是： 国家行政机关一年之内对光明乳制品多达4000次的抽检，被媒体戏称为 “抽死人”；[3]而典型制度 本文系2011年度教育部人文社科基金青年项目 《合作式食品安全风险规制及其法制化研究》 （11YJC820092）的阶段性成果。* 在我国，食品安全风险是一个法定术语，它是指食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的[1] 不良影响。参见 《中华人民共和国食品安全法实施条例》 （以下简称 《食品安全法实施条例》）第62条。 参见 《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》 （国发 [1999]24号），载人[2]民网http://www.people. /item/flfgk/gwyfg/1999/112513199901.html,2013年3月21日访问。 参见肖余恨：《一年抽检4000余次国产乳制品企业频抱怨》，载新[3]华网/local/2012-08/30/c_ 112894949.htm,2013年3月21日访问。 北大法律信息网 北大法宝 形态是 “婴幼儿配方乳粉生产企业驻厂监督制度”。[4]显然，就行政法而言，行政机关对食品安全 风险调查的不作为或过度作为，都是不具有合法性的行政活动。因为前者有可能导致广大消费者的 生命健康受到不法侵害，而后者可能导致干扰企业经营，在增加企业负担的同时还增加了行政执法 成本。由于现代行政法的核心任务，始终是为行政活动提供一种合法性的评价和理解框架，[5]不论 从规范性角度，还是从描述性角度为行政机关实施食品安全风险调查活动提供一种合法性理解框 架，就是行政法的内在使命。基于该研究目标，笔者提出如下假设：如果以风险评估理论作为重新 设计我国食品安全风险行政调查制度的原理，并通过行政法来规范化，就可以缓解行政机关所面临 的合法性危机。围绕该假设，本文将从三方面来展开论述：一是基于风险评估的食品安全风险行政 调查的主要内容；二是将风险评估作为食品安全风险行政调查制度设计之合理性基础；三是建构基 于风险评估的食品安全风险行政调查之行政法制度。 一、基于风险评估的食品安全风险行政调查的主要内容 的确，在那些将 “行政法作为一套由白底黑字的规定组成的独立 自足的规则体系加以研究”[6] 的人看来，将运用于行政管理等学科的风险评估原理引入到行政法上的行政调查制度的设计上来， 似乎是一种自我贬低的做法。然而，有识之士已经指出 “这种行政法学极度的自我限制在今天已经 妨碍了其 自身的发展，甚至成为桎梏”[7]。基于这样一种认识，笔者尝试利用其他学科的知识来改善 当前我国行政法