中国城乡二元土地制度的特征,问题与改革.PDFVIP

《国际经济评论》 中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 刘守英 在妨碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重 要制度安排。这一制度的基本特征是：城乡二元的土地权利体系；城乡土地拥有不同 的配置方式；土地增值收益在城乡之间分配严重不公；土地管制缺陷造成城乡不平等 发展。由此带来一系列严重问题：农地转用一律实行征地，城乡一体化形成土地国有 化；土地城镇化与人口城镇化不匹配；集体建设用地合法市场通道基本关闭，农村发 展空间压缩；宅基地法律规定滞后于现实，既不利于农民实现宅基地财产权，也不利 于土地管理；农民土地权利受损，由土地问题引发的社会不稳定增加；土地增值收益 城乡分配不合理程度加剧。改革二元土地制度结构、促进城乡一体化发展，需从以下 方面着手：改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构；建立城乡统一的建设用地市 场；切实推进征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益 分配制度；推进城乡结合部地区的土地制度创新。 关键词：城乡二元土地制度 城乡一体化 征地制度改革 土地增值收益分配 中共十六大以来，通过形成城乡统筹的政策体系，为扭转城乡之间资源配 置和公共服务的不均衡格局作出了很大努力，但是，城乡之间仍然存在巨大鸿 沟，成为决定到2020年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此，中共 十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制，促进生产要素在城乡之 间合理流动和平等交换，实现城乡共同发展与共同繁荣。在妨碍城乡发展一体 化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这 刘守英系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员。 9 刘守英 套制度下，城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程，城乡一体化演变 成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。 城乡二元土地制度的基本特征 （一）城乡二元的土地权利体系 1982年宪法规定，城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒 地、滩涂等自然资源属于国家所有，除法律规定属于国家所有以外的农村和城市 郊区土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律规定归集体所有的土地和森林、 山岭、草原、荒地、滩涂，属于集体所有，从此确立中国城市土地国有制和农村 土地集体所有制并存的土地所有制架构。具体体现为： 第一，城乡分治的土地权利结构。在宪法规定下，中国的城乡土地采取分属 两套不同的法律约束，由此形成城乡土地完全不同的权利体系。农村土地承包者 享有农地农用范围的土地使用权、收益权和流转权。一旦发生农地的转用，原农 村土地所有者不仅失去土地所有权，也丧失土地非农后的土地使用权、收益权、 转让权和发展权。 第二，对城乡建设用地不同的赋权。城市国有建设用地允许机构和个人拥有 使用权。相比之下，法律规定农民可以用作集体建设用地的土地限于三类：农民 集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企 业用地，集体公共设施和公益事业建设用地，农民宅基地。农村集体建设用地不 允许出租，宅基地以集体经济组织成员身份获得，一户一宅，房地分离，宅基地 使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，但没有收益权和转让 权。 第三，城乡土地资本化范围不同。国有建设用地使用权享有担保抵押权。相 比之下，农村允许抵押的土地及其相关财产只限于 “以招标、拍卖、公开协商等 方式取得的荒地等土地承包经营权”和 “以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押 的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”以及“通过招标、拍卖、公开协 商等方式承包的农村土地”，明确规定乡镇、村企业的建设用地使用权以及耕 地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。 （二）城乡土地不同的配置方式 第一，农地限于农地农用下以农户为主体的土地出租、转包、入股、流转。 10 InternationalEconomicReview