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政府间财政约定——国际应用的经验教训 Intergovernmental Fiscal Arrangements – Lessons from International Experience 沙安文(Anwar Shah) 1.简介 在发展中和转轨经济中，政府间财政转移支付负担了地方开支的60 ％。除此之 外，政府间转移支付还与公关服务条款的效率和公平性有密切关系。为介绍发展中 和转轨经济中的一些相关教训，本文对政府间财政的原则和惯例进行了简要评论。 第二部分回顾了世界范围内实行的财政转移支付的目的和方案，并重点列举了一些 简单但具有创新意义并与拨款目标一致的方案。第三部分对决定政府间转移支付的 制度约定进行了总结。最后，第四部分强调了发展中和转轨经济就此主题讨论的现 行政策的一些相关教训。 2. 规划财政转移支付：为创新、竞争性服务交付划分成果或者创建可行框架1 在大部分的发展中和转轨经济中，政府间转移支付都是地方政府的主要收入来 源。 转移支付的形式多种多样，有无条件和有条件之分。无条件转移支付仅靠预算 支持，没有任何附带条件。有条件转移支付通常会指定可以负担的支出类型。另外， 有条件转移支付还会指定配合条件。比如，有条件转移支付可能要求接受方利用本 身资源负担一定比例的支出。匹配要求可以是开放式的，即捐赠人对接收人的资金 用途不作任何限制；或者是封闭式的，即捐赠人仅仅保证接收人基金与先前规定的 限制相匹配。 配合条件可以有效鼓励对支出进行更加严格的详细审查和当地所有 权，封闭式匹配条件有助于确保捐赠人能够对转移支付项目的成本进行一定程度的 控制。然而，匹配要求意味着那些缺乏财政能力的辖区会有更大的负担。因此比较 理想的情况是根据辖区的人均财政能力，按照反比关系制订不同的匹配率，为贫穷 辖区参与拨款资助项目创造更广阔的舞台。 转移支付方案对地方政府的地区服务条款和财政健康的效率和公平性非常重要 （详见表一和表二赠与方案中的一般原则和优秀的实践案例）。为加强责任，比较 理想的情况是将收入（利用自身资源增加收入的能力）尽可能接近地与各级政府的 开支需求匹配。其实，应当允许更高级别的政府比完成自身直接服务责任需求更多 地支配收入，以使他们能够通过财政转移支付行使消费权实现国家和地区效率和公 平性目标。我们可以确定六个国家财政转移支付的主要目标。每一个目标适应不同 国家的不同程度，每一个目标均有财政转移支付的特定方案。 i.弥补财政缺口： 财政缺口是指地方和当地政府提高收入能力和支出负担之间的不平衡。为解决 财政缺口，通过重新分配支出负担、税收分权或者税收减免和税基共享(允许地方政 府在国家税制基础上征收附加税)来解决缺口来源相当重要。只有最后的收入共享、 基于无条件规则的转移支付或者基于初始原则的税收共享才有可能作为解决财政缺 1 口的选择纳入考虑。这是因为这些转移支付削弱了当地纳税人的负担。通过税收共 享来征税特别不受欢迎，因为这将导致不良后果：与全额保留的那部分收益相比， 捐赠人不会努力征收共享税款。在工业化国家，财政缺口一般通过税收分权或者税 基共享来解决。在发展中和转轨经济中，税收共享纳税和综合收入共享通常用来解 决财政缺口。很多国家，包括中国、印度、马来西亚、巴基斯坦和南非过去都曾尝 试用赤字拨款以解决地方政府的财政缺口，结果导致出现大量的地方财政赤字，效 果非常不好。这些赤字拨款目前在中国、匈牙利和南非仍然盛行。 ii.改进因地区财政能力差异而产生的财政不公平和财政无效率 公民通过其居住地的财政能力认识到分权决策导致的差别净财政收益（公共支 出收益减去税收负担），这取决于其居住地的财政能力。这导致资源分配中会出现 财政不公平和财政无效率。财政不公平因具有相同收入的公民却因居住地的不同而 受到区别对待而显现。 资源分配中的财政无效率因人们在作迁徙决策时将净收入（私人收入加公共部 门净收益减去迁徙成本）与新居住地相比较，然而经济效率考虑所比较的是私人收 入减去迁徙成本。因此，那些重视横向公平（比如平等对待国家的全体公民）和财 政效率的国家就需要改进在分权政府中自然形成的财政不公平和财政无效率。 如果每一个地区的转移支付均根据该地区相对于其他地区的