公司化制度变迁之背景分析基本特性与共同问题我国.PDF

第三章 公司化制度變遷之背景分析23 第一節 基本特性與共同問題 一、我國鐵路事業改革之基本特性 臺灣鐵路管理局本質上屬於國營事業單位，但受限於行政官署體制，其組 織、人事、營運、財務、預算及費率訂定等均受到各種行政法規之束縛，運作僵 化，自主空間有限，無法遵循市場機制，發揮企業化經營之機動性與適應性，以 因應日益劇烈之競爭環境。尤其基於保障國民之平等通行權益，對於連年虧損的 支線鐵路、成本遠大於收益的三等車站、照顧弱勢族群的老殘及年幼之半價優惠 等公共性與社會性義務，無法基於利潤考量而隨意停使或取消優惠，導致虧損問 題日趨嚴重。再加上鐵路局屬於國營事業單位，基於會計獨立及預算法之規定， 必須自負盈虧，因此對於嚴重虧損而衍生歷史債務逐年擴增等問題，鐵路局僅能 繼續舉債借貸。此外，臺灣南北高速鐵路自民國96 年起通車營運，鐵路局之營 運將受到衝擊，為求能有生存發展空間，應有效利用本身運輸系統之特性，積極 轉型再生，故鐵路局現階段亟需調整組織體制，藉由改制為國營公司，徹底改善 經營體質，提高經營效能與競爭力（交通部，2005 ：3 ）。 二、世界各國鐵路事業改革之共同問題 由於世界銀行（ World Bank ）認為軌道基礎設施是鐵路經濟發展的重要關 鍵，因此自 50 年代創始迄今，已借貸超過150億美金提供許多發展中國家興建 鐵路設施刺激人流、物流與經濟發展（Louis ，2001 ）。但隨著國際情勢、國內政 治變遷、總體經濟環境等因素之變化，在 70 年代及80 年代期間，許多國家國營 23本章惠承論文口試委員之悉心建議，在理論回顧與實證或政策分析之間，藉由制度變遷之背景 分析，進一步瞭解世界各國鐵路事業改革面臨的關鍵性議題。同時，對應至我國鐵路事業改革 計畫，也同樣面臨如何妥善處理歷史債務、營運虧損、組織僵化等問題，以作為後續章節研究 分析之立論基礎。 45 鐵路事業正面臨財政及營運危機。在美國，25﹪鐵路系統正面臨破產危機，因此 政府積極依據路線性質切割國營鐵路運輸市場，並且提供民間企業經營使用。然 而，在軌道路線仍由政府興建及維護管理之前題下，80 年代已累積超過10億美 金的財政赤字。自90 年代起，日本政府為積極整頓國營鐵路事業，同時避免步 上美國鐵路事業改革累積龐大的財政包袱，將鐵路運輸市場切割為6個客運公司 及 1個貨運公司，並賦予公司軌道設備之維護責任，以利政府積極處理國營鐵路 遺留 250億美金的歷史債務（Ron Kopicki ，1994）。 不同於上揭案例，自 90 年代開始，德國政府將基礎設施公司（Deutsche Bundesbahn ；DB ）及營運公司（Deutsche Reichsbahn ；AG ）合併為單一組織並 進行民營化（私有化）作業，以利政府積極處理高達 500億美金的虧損包袱。至 於英國，則是採用市場機制，將軌道興建、客運（27 家乘客經營之特許公司）、 貨運（ 4 家貨運公司）、車站、車輛（3 家租賃公司；ROSCOs ）、維護（Railtrack 公司）、修繕、零件製造等部門切割移轉民間企業經營使用，發展迄今，已特許 超過 100 家公司參與鐵路運輸使用（Brendan Martin ，2002 ）。 歸納各國經驗，可進一步歸納國營鐵路運輸基於社會性與公共性之相關義 務，必須兼顧所有人民之基本通行權力，即使偏遠地區或無人小站，政府必須全 盤照顧，以符合國家憲法之基本保障。因此，各國國營鐵路逐漸面臨兩個重要問 題：人員組織龐大及營運維護成本擴增，累積迄今，已成為各國無力償還的財政 問題（ Ron Kopicki ，1994）。為解決上述問題，聯合國及世界銀行組織積極研究 各項改革措施，包括改良資產結構、產業技術、組織編制與貸款補貼等。其中， 較具改革成效的方法，係藉由出售經營權、出售股份、處分資產及世界銀行相關 借貸同時進行償債計畫與虧損補貼策略（Ron Kopicki ，1994）。換言之，從世界 各國鐵路事業改革計畫觀察，我國鐵路事業公司化政策，一方面必須藉由運輸本 業轉虧為盈並提高市場競爭力，另一方面亦必須藉由縮減資產規模與組織精減策 略，讓政府積極處理債務與虧損問題，藉以達成轉型再生之計畫目標。