棚户区改造居民自治模式研究_以成都市金牛区为例.docx

棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。自2008年开始，我国棚户区改造被纳入城镇保障性住房安居工程，棚改驶入了大规模推进的快车道。2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。但也要看到，目前仍有部分群众居住在棚户区。如今，剩下的棚改项目都是难啃的“硬骨头”。从摸底情况看，新的棚户区改造多在中西部、独立工矿地区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市，而且多数位置偏远，商业开发价值低，实施改造很难实现资金就地平衡，需要下更大的气力。①近年来，成都市金牛区直面棚户区改造的现实困境，以破除城市二元结构为切入点，坚持走群众路线，把实现棚户区居民群众的安居梦作为工作的出发点和立足点，把群众工作融入到棚户区改造的全过程，创新居民“自治改造”新模式，汇聚基层社会治理正能量，降低了安置成本，加快了拆迁进程，较好地解决了棚户区改造中拆迁这个老大难问题。一、棚户区改造面临的现实困境成都是西部重要的中心城市，三线企业众多。处于成都北城的金牛区，由于历史所形成的生产力布局结构，其辖区内的棚户区众多，逐渐成为了中心城区城市整体面貌最差、流动人口最集中、社会管理难度最大的区域。特别是以曹家巷一二街坊、为民路和光荣西路、成都铁路局、中铁二局职工宿舍片区等为代表的一批棚户区（大多为上世纪五、六十年代的老旧建筑），房屋破损严重、安全隐患突出、群众反响强烈。尽管市、区十分重视改造问题，但由于多种因素交织一起，一些项目动议十多年而无法启动实施，成为城市建设发展之困、群众多年盼改之痛。究其原因，主要有三个方面：（一）利益协调难以金牛区曹家巷一二街坊棚户区改造项目为例，该项目占地约198亩、各种类型房产3364户、建筑面积约19.4万平方米。该区域现有绝大多数建筑系上世纪50年代修建的建筑企业（华西集团等）职工宿舍区，曾是繁华一时的“工人村”，但目前建筑已接近使用寿命，多数房81中图分类号：F29文献标识码：A文章编号：1008-5947（2014）04-0081-04的一条有效路径：成都并得到成都行政学院治改造模式，汇聚基层中拆迁这个老大难问关键词：棚户区改造；自治模式；成都作者及单位：汪灏，法学博士，成都行政学院公共管理教研部副主任、副教授，研究方向：城市治理；黄智太，成都市金牛区北改办主任。（四川成都610110）［收稿日期］2014-06-25※：本文系成都市哲学社会科学规划项目“破解城市居民房屋拆迁维稳困境市全面推进‘模拟搬迁’模式的实证研究”（项目编号：2014R53）的阶段性成果，2014年度校院资政课题的资助。摘要：棚户区改造过程中最大的难题是拆迁，成都市金牛区通过创新居民自社会治理正能量，降低了安置成本，加快了拆迁进程，较好地解决了棚户区改造题。棚户区改造居民自治模式研究●汪灏黄智太——以成都市金牛区为例调查研究屋存在墙体开裂、屋面漏雨、电线老化严重等问题，大部分房屋已鉴定为D级危房。2002年以来，省市区党委和政府就该片区改造问题多次专题研究，华西集团也多次着手进行自主改造，但都因利益难协调无法启动。一是公房关系复杂。区域内各国有企业事业单位公房2469户，占整个居民户数的74%。由于历经数十年，各类公房使用人身份极其复杂，房屋几易其主，对改造主体——公房使用人身份认定难度大。二是居民诉求不一。虽然居民盼望改造意愿强烈，但内部也存在着分歧，片区老住户希望尽快拆迁；在片区内有房又在外面居住的住户，稳收房租，对改造不着急；还有些人把拆迁改造看成是这辈子住房升级换代的最后机会，并坚信“晚走多得益”；个别人甚至搭个棚子就说“不按商铺赔偿，我就不搬”。在众口难调的利益诉求面前，协调工作举步维艰。三是整合单位较多。该棚户区与周边单位犬牙交错，若仅仅对棚户区进行改造，将不利于城市整体形象及产业品质提升。但需整合的周边5家单位隶属不同主管部门、不同权益主体，各方的利益主体意见不一，达成共识的难度极大。（二）积存问题多棚户区改造的启动，容易引发潜伏多年的社会、家庭矛盾和种种遗留问题。在城市棚户区居住的居民大多数是城市中的弱势群体，以国企下岗职工、低保家庭居多。在社会转型期，这部分群众是利益受到影响较大的群体，经济比较困难、住房比较紧张、家庭矛盾比较多。一旦所居住的区域面临棚户区改造的机遇，虽然每个家庭都会从中受益，但也有相当部分群众将家庭所面临的种种困难都寄托于棚户区改造来解决。这就导致在棚户区改造过程中，历史遗留问题与现实难点问题交织、合理诉求与无理取闹叠加、直接利益与间接利益缠绕。虽然政府按照征地拆迁程序做了大量工作，但在推进实施过程中还是会出现了“入户调查难、签订协议难、腾退房屋难”等现象，特别是一些历史问题根本是棚户区改造无法解决的，这就在很大程度