土地储备与城市经营的融合、互动与协调研究.pdfVIP

经济篇 255 土地储备与城市经营的融合、互动与协调 冯昌中1 陈敬雄2 范 宇2 (1、南京大学城市与资源学系210093；2、南京市土地储备中心，南京210008) 关键词：土地储备城市经营融合协调 1 土地储备与经营城市产生的客观背景 1．1 历史背景 随着世界全球化浪潮的兴起，城市越来越成为人类社会和经济生活空间主体。在信息经济、市场 经济条件下，由于经济活动的全球扩散和全球性市场一体化，城市的空间分布、功能组织和发展方式正 在发生重大的调整。 所有这些转变，一方面导致了土地、资本和劳动力等生产要素的重新组合，如资本流动导致城市集 聚区的迅速发展；农村剩余劳动力的转移和流动改变了旧有的中国城市管建模式；土地有偿使用的大 力推行、住房商品化和福利分房政策的取消对城市土地利用、城市土地市场、城市空间形态等产生了重 大的影响等等。另一方面，对城市政府管理者而言，旧有的管理方法与新形势的激烈碰撞带来的是问 题多多、机会多多，是机遇与挑战并存。这是一个历史性的机遇，谁抓得住、应对得当，谁就能在新一轮 的发展中占得先机。 1．2经济背景 1．2．1 经济加速转型 我国经济体制与经济增长方式的根本性转变同时要求土地管理思维上的变革，一是土地管理方式 要逐步从与计划经济体制相适应向与市场经济体制相适应转变，二是土地利用方式要逐步由外延粗放 型向内涵集约型转变。各级政府在这个大的背景下，以经营城市为出发点，以提高土地利用效率和优 化土地资源配置为目的，合理运用社会主义市场经济的宏观调控手段，提出了土地储备的土地管理新 思路。‘1’3] 1．2．2城市化快速发展 按照吴良镛先生的预测，到2025年中国的城市化率将由现在的32％左右增加到55％，城市人口将 由3．9亿左右增加到8．7亿左右。¨o也就是说，在今后20年左右的时间，城市的快速扩张趋势是不可 阻挡的，而城市的扩张、人I=1的增加都需要土地支撑，国家和城市政府更多的需要用市场手段而不是计 划手段来管理城市土地，构建富有效率的土地资源配合模式。 1．3法律与政策背景 1．3．1城乡土地二元制 我国土地管理实行的是城乡二元制，即城市土地的全民所有制与农村土地的集体所有制，这种政 策设计决定了城乡土地存在结构上的逆差，表现在两点：一是农用地征补标准低于城市用地的拆迁补 偿费用，二是城市用地的利用有限性和农用地利用(特别是郊区)的相对无限扩大性。这种逆差是造成 城市在发展过程中选择外延式发展模式的内在驱动力。 土地储备思路的提出就是希望通过政府的宏观引导，运用土地储备的调控手段，实现城市用地储 备和郊区农用地储备之间的平衡协调。通过规划用途调整、容积率提高、空间置换等手段来提高城市 土地集约化利用程度，防止城市扩展片面向郊区农地索取，避免出现对农用地的圈地驱赶现象。 1．3．2土地所有权与使用权的分离 256 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 我国宪法规定土地所有权实行公有制，不允许买卖。因此，从这个意义上讲，所有的土地都是政府 的土地储备，这是一种永久的土地所有权储备，政府保留对土地的永久所有权。但同时，土地所有权和 使用权的分离使得单纯的土地使用权具有商品属性，因而土地使用权可以出让和转让。 土地储备的运作就是源于法律赋于各级政府对土地使用权的储备，实现城市建设用地的统一管 理、统一规划、统一运作并收取相关政府权益。土地使用权视同一种普通的商品，依法储备流转，充分 运用各种市场手段来运作，并使土地资本得到显化；鉴于土地使用权又同时兼有计划性强、资金集结量 大、社会影响面广等诸多特点，政府在经营城市过程中，将土地使用权储备视为可以进行宏观调控的经 济杠杆，不仅可以获取土地收益，而且对城市的协调发展和全面进步也必将产生深远的影响。 1．3．3土地征购与出让的价格双轨制 按照我国目前的法律、法规和政策规定，经营性的土地使用权应当通过招标、拍卖、挂牌出让等方 式出让，促进土地市场的“公开、公平、公正”和充分竞争，实现土地效益的最大化。但与此同时，我国特 有的土地制度又决定了政府对土地的流转与利益分配上的绝对控制权。因此，所有的建设用地必须经 过政府的立项、规划、用地选址、征地拆迁、工程建设许可等