制度经济学视角下的现代纳税服务制度体系构建 (1).pdfVIP

欠 济 (双月刊) 2014年第6期(总第88期) 制度经济学视角下的现代纳税 服务制度体系构建 ◆陈有湘 ◆黄 琼 内容提要：我国现代纳税服务制度体系建设已经初见规模，但仍存在一些不足，需要在 中层的成文法、底层的规范性文件等方面加以完善；现代纳税服务的制度体系是顶层宪法、 高层税收基本法、中层成文法及底层的细则或规范性文件的有机整体；纳税服务制度的制定， 还需从制度经济学的角度 出发，遵循纳税服务制度制定的规则，关注制度与制度之间的耦合 性以及实施制度时的刚性，才能有效地发挥纳税服务制度的作用。 关键词：纳税服务；税收基本法；开放性；耦合性；制度体系 中图分类号：F812．423 文献标识码：A 文章编号：2095—1280(2014)060030—05 国家税务总局在 “十二五”时期纳税服务工作规划中确立 了我 国税务系统至 2015年末应基本 形成现代纳税服务体系的 目标 (详见 《“十二五”时期纳税服务工作发展规划》国税发 (201I)78 号)。制度系统化是现代纳税服务体系的重要组成部分，现代纳税服务体系的构建离不开制度的科 学制定与完善。本文 以制度经济学为视角，以正式制度的建设为着力点，探索我国现代纳税服务制 度体系的构建 。 一 、 我国纳税服务制度建设的现状 制度是人类相互交往的规则，通常 由正式制度、非正式制度和实施机制构成。正式制度也叫正 式规则，它是指人们 (主要是政府、国家或统治者)有意识创造的一系列政策法规，以及 由这一系 列的规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法与普通法，再到明确的细则，最后到个别契约，它 们共同约束着人们的行为。 我国税务系统为纳税人服务的理念从 1990年提出至今 已经 2O多年了，纳税服务的制度体系已 经初具雏形。具体地说，在顶层的宪法中，第二十七条第二款 明确规定了 “努力为人民服务”是一 切国家机关和国家工作人员应尽的职责，税务机关 自然也不例外；在中层的成文法 《中华人民共和 国税收征收管理法》 (以下简称 《征管法》)中，第七条规定了税务机关应当 “无偿地为纳税人提 供纳税咨询服务”；在底层的法规、规范性文件中，则界定了税务工作人员在不同的岗位上通过各 种平台提供各项服务事项时的行为规范，如 《纳税服务工作规范》 (国税发 (2005)165号)、 《税 收管理员制度》 (国税发 (2005)40号)、 《办税服务厅管理办法》 (国税发 (2009]128号)等。 当然，构建较为完善的纳税服务制度体系是一项浩大的系统工程，不能一蹴而就。当前的纳税 服务制度建设中还存在着一些不足，主要是：①制度体系中存在断层。在顶层的宪法和中层的成文 法 《征管法》之间存在断层，缺少 了一部税收基本法来统率税收领域的各层级法律法规，使得 “努 力为人民服务”的宪法精神在税收法律中体现不明确，即没有在法律层面上明确界定税务机关纳税 服务的内涵、原则、方式等要素，由此出现的法律层级结构的不完整，影响了指导基层税务机关实 作者简介：陈有湘 ，男，国家税务总局税务干部进修学院副教授；黄 琼 ，女，国家税务总局税务干部进修学院副教授。 一 30 — 施纳税服务工作的处于下位法的底层规范性文件发挥应有的法律效用。②中层法 《征管法》中的纳 税服务 内容滞后 。当前，我 国税收法律体系中唯一的中层程序法 《征管法》仅仅在其 中的第七条提 出税务机关应该无偿提供咨询服务，这种表述产生于 20O1年，距离今天的纳税服务工作 已经超过 了 l3年之久。今天的纳税服务工作无论是内容还是形式、技术手段等都焕然一新，中层法 中相对 滞后的表述 已经不符合税务现状，更谈不上对全国税务系统的纳税服务工作进行法律意义上的指导 和规范了。③底层的法规、规范性文件缺乏系统性。税务机关及其工作人员为纳税人服务的意识、 水平在最近几年间获得 了突飞猛进的发展，纳税人满意度也稳步提升，但是各地纳税服务制度建设 的滞后性、纳税服务制度内涵的非系统性以及各地纳税服务制度执行的非统一性，影响了纳税服务 作为政府公共服务内容之一的均等化质效。④制度的实施机制缺乏刚性。要发挥纳税服务的促进税 法遵从的作用，仅仅依靠诸如一把手负责