应对重大自然灾害的资金筹措与运行机制——— 源于汶川地震的思考.pdf

5.12 汶川大地震抗震救灾研究报告之六 应对重大自然灾害的资金筹措与运行机制 —— 源于汶川地震的思考 ∗ 东北财经大学经济与社会发展研究院课题组 作为新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广的一次地震，汶川地 震的抗震救灾和灾后重建工作无疑是一项巨大的、复杂的系统工程，其中 救灾和灾后重建资金面临着规模巨大、结构复杂、时间冗长而持续的困难 局面。因此，在对赈灾及灾后重建资金需求结构进行系统分析基础上，如 何积极、有效的筹措赈灾资金，科学统筹、协调好赈灾资金的管理与配置， 建立完善、长效的资金筹措与运行机制，努力保障受灾地区群众基本生活， 尽快恢复生产、重建家园，是政府和全社会在应急救灾及灾后重建相当长 一段时间内的重要任务之一。 一、汶川大地震灾后资金需求结构分析 综合考察近年国内外应对自然灾害的社会行动，一般都从纵向时序和 横向重点两个方面对灾后重建这项系统工程进行考察和把握，相对应而言， 灾后重建资金的需求结构也有其纵向时序的阶段构成和横向重点的截面构 ∗ 本研究报告系东北财经大学经济与社会发展研究院“众志成城：5.12 汶川大地震抗震救灾研究”课 题组应急研究成果之六。课题组总负责人：宋旭光、庞明川。本研究报告负责人：曹志来，研究小 组成员：王伟同、吕怀涛、孙克竞、管永昊。 1 成两类。 1．资金需求的阶段构成 有人将灾后社会援助救灾活动细化为四个阶段，即抢险期、应急期、 复苏期和重建期，其中灾后恢复重建是紧急救援后灾区从无序状态转变到 ① 有序状态的必经过程，是灾区人民恢复正常生活和生产状态的必然步骤。 灾后四阶段的救灾过程中，资金需求在抢险期迅速形成，而相应启动的资 金应急机制则在后三个阶段更具有主动性和实质意义，因此对于资金需求 的认识重点在于抢险期之后的长期恢复和重建阶段。汶川地震灾后重建的 基本目标概括来说是要是使受灾群众饥有所食、寒有所衣、住有所居、病 有所医、学有所教、老有所养，这一目标应该成为灾后资金运行所围绕的 中心，或者说在“以人为本”的灾后重建过程中这一目标构成了资金运行 的整体框架。在这个框架内，我们认为，赈灾和灾后重建资金需求从纵向 时序上可以分为“抗震救灾”、“安置恢复”和“灾后重建”三个阶段， 资金需求在时间跨度上会在这三个阶段上持续性体现，不同阶段资金需求 的特点会有所不同。 （1）抗震救灾阶段，即“救人为第一要务”的阶段。这一阶段由于距 离灾害发生时间最近，资金需求最急迫，同时又以“救人为第一要务”而 不明确区分资金的具体需求者，资金需求通常由国家应急机制解决。从汶 川地震后的抗震救灾情况来看，一方面受灾群众的基本生活物资如食物、 淡水、衣物、避难场所（帐篷）等对救援资金有巨大而急迫的需求，另一 方面参与救援的人员和物资如抢险人员、医疗人员、运输油料、抢险设备、 医疗器械等也对援助资金存在巨大需求，以运输油料为例，解放军总后勤 部有关负责人说：“我军进行的这场大集结、大机动、大搜救，对于油料 供应的要求丝毫不亚于一场战争。仅 18 日一天，救援部队各型飞机就执行 ①贾燕．地震灾区恢复重建研究—— 以农村地震为例．硕士学位论文，中国地震局地 质研究所，2006 年 6 月． 2 飞行任务 400 多架次，消耗航空燃油 2000 多吨；地勤消耗汽油 100 吨、柴 油300 多吨。如果没有充足的油料供应，完成抗震救灾任务是难以想象的。” 这些救援资金基本由国家应急机制解决。 （2 ）安置恢复阶段，既转移受灾群众并使其生活得到暂时安置、可以 展开自救互救的阶段。汶川地震由于灾害范围广、持续时间长，受灾群众 的安置问题面临巨大困难。余震不断造成的次生地质灾害如泥石流、堰塞 湖等使刚刚从地震灾害中解救出来的群众面临再一次的生存危机，也使抗 震救灾阶段与安置恢复阶段交叉并行，目前抗震救灾阶段还未结束，但是 安置恢复