重大自然灾害的政府应急管理：国际经验与启示.pdf

5.12 汶川大地震抗震救灾研究报告之二 重大自然灾害的政府应急管理：国际经验与启示 ∗ 东北财经大学经济与社会发展研究院课题组 一、引言 2008 年 5 月 12 日四川汶川发生的里氏8.0 级地震，给我国带来巨大的 灾难和难以弥补的损失。随着近年来自然灾害在全球范围内的频繁发生， 如 1995 年日本阪神大地震、1999 年台湾大地震、2004 年印度洋海啸大地 震、2005 年美国的“卡特里娜”飓风、2006 年加拿大的特大洪灾等，自然 灾害已经成为目前国际上共同关注的重要问题。 为了降低自然灾害可能造成的损失，各国政府纷纷着手建立有效的应 急管理机制，采取各种应急政策，从预防、预警、反应、控制及恢复等方 面对自然灾害进行全面的规避和应对。政府对自然灾害的应急能力和管理 水平已经成为衡量一个国家综合国力的重要组成部分，是评价政府工作效 率与国家发展程度的一个重要指标。 我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、频度大、 分布广、损失严重，不仅威胁到人民群众的生命财产安全，更加关系到整 个国家的经济发展和长治久安。在与自然灾害的长期斗争中，我国积累了 许多应急管理的经验，制订了“预防为主，防治结合”、“防救结合”等 一系列政策方针，颁布了《破坏性地震应急条例》、《防震减灾法》、《中华 ∗ 本研究报告系东北财经大学经济与社会发展研究院“众志成城：5.12 汶川大地震抗震救灾研究”课 题组应急研究成果之二。课题组总负责人：宋旭光、庞明川。本研究报告负责人：严绍兵，研究小 组成员：刘畅、万丛颖、单双、胡艳芳、姜玉、宋佳妮、扈晓倩、程晓辉、韩昌华、仲崇敬、王莉 莹。 1 人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国森林 法》、《森林防火条例》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国气象 法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》 等自然灾害的应急管理法律法规，并已初步建立起自然灾害应急管理的工 作体系，为防灾、减灾和灭灾工作打下了重要基础。但是与发达国家的应 急能力和水平相比，我国自然灾害的应急管理基本上还处于起步阶段。因 此全面提升我国自然灾害应急管理的能力和水平，除了需要自身经验的积 累和实践的探索之外，还需要对其它国家的经验教训进行学习和借鉴。 本文首先对自然灾害应急管理的相关概念及其管理机制进行介绍，然 后分别以美国、日本、加拿大等发达国家及地区为例，对其自然灾害的应 急管理机制设置、应急救援政策以及灾后重建等方面进行阐述和评论，并 在此基础上结合我国自然灾害和行政管理的现状与特点，对我国自然灾害 应急管理机制的改革和完善提出政策建议。 二、自然灾害的应急管理及其管理机制概述 应急管理是为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，对突发 事件的原因、过程及后果进行分析后，有效集成政府、社会等各方面的相 关资源，对突发事件进行有效预防、预警、反应、控制和恢复的过程，即 将公安、消防、急救、交警、公共事业、城建、武警、军队等部门，将车 辆、物资、人员等相关资源纳入到一个统一的指挥调度系统中，在有突发 事件发生时，提供紧急救援服务，为国家的公共安全提供强有力的保障① 。 应急管理的主体是政府，客体是突发事件。突发事件是指在一定区域 内，突然发生的规模较大，对生命和财产构成严重威胁，对社会产生广泛 负面影响的事件和灾难② 。突发事件发生的原因各异，也存在许多分类标准。 ① 张佰成. 城市应急联动系统建设与应用[M]. 北京: 科学出版社, 2005. ② 严利等. 突发事件应急法制体系的国际比较与框架设计. 中国管理科学,2006(14): 764-800. 2 我国在《国家突发公共事件总体应急预案》中将突发事件分为自然灾害、 事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四种类型。其中自然灾害不仅种 类繁多（包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生 物灾害和森林草原火灾等），并且发生范围较广，发生频率也在高速增长（图 1 显示了 1900-2004 年全球自然灾害的增长趋势）。由于自然