水事纠纷行政解决机制之探讨研究.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 水事纠纷行政解决机制之探讨 张一粟 （南昌大学法学院，南昌 330031 ） 摘要：现行《水法》在水事纠纷行政解决方式上实行“双轨制” ，即以行政区域为标准适用不同的解决模 式，这种做法割裂了水事纠纷的统一性，因而，应对其进行矫正，从法律关系的性质上将其分为水行政 纠纷和水民事纠纷，对前者适用行政机关最终裁决模式；而后者由专门的水事纠纷仲裁机制来调整，在 当事人对裁决不服时可以提起民事诉讼，当事人也可以直接向法院提起民事诉讼。 关键词：水事纠纷 行政调解 行政裁决 行政仲裁 从广义上说，水事纠纷是指在开发利用和保护水资源，防治水污染、水害和水土流失等过程中 发生的争议，从争议对象上可划分为水资源开发利用纠纷、水污染纠纷、水土流失纠纷和其他类型 纠纷；从主体上则可划分为因行政管理活动而产生的行政纠纷以及私主体之间的民事纠纷，其分别 由《水法》、《水污染防治法》和《水土保持法》等调整。狭义上的水事纠纷指得是依《水法》规定 的在开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害过程中发生的纠纷，既包括水行政纠纷，亦包括 水民事纠纷。而在最狭义上，水事纠纷特指水民事纠纷，属于环境民事纠纷之组成部分。本文是在 第二种意义上使用这一术语，探讨我国现行《水法》关于水事纠纷行政解决机制的不足与改进措施。 一、水事纠纷行政解决机制之演进 1988 年通过的《水法》第三十五条规定，“地区之间发生的水事纠纷，应当本着互谅互让、团 结协作的精神协商处理；协商不成的，由上一级人民政府处理。” 同法第三十六条规定，“单位之间、 个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、 调解解决或者协商、调解不成的，可以请求县级以上地方人民政府或者其授权的主管部门处理，也 可以直接向人民法院起诉；当事人对有关人民政府或者其授权的主管部门的处理决定不服的，可以 在接到通知之日起十五日内，向人民法院起诉。”这种按照水事纠纷发生的区域决定其性质进而确 定纠纷解决方式的“双轨制”构成了我国水事纠纷处理的程序。 2002 年修订后的《水法》在对第三十五条进行明确的同时，对第三十六条则进行了限缩。该 法第五十六条规定，“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级 人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”第五十七条接着规定，“单位之间、个人之间、单位与个 人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方 人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或 者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。” 对比《水法》修订前后的规定可以看出，对于不同行政区域间的水事纠纷，修改后的《水法》 将“处理” 明确为“裁决”，而同时又赋予其终局效力，即当事人必须服从，遵照执行；而对于同一行 政区域内部的私人之间的争议，则直接废除行政机关进行处理也即“裁决” 的权力，将行政机关的权 限界定为不具有可诉性的行政调解。两条文的中心意思，均是杜绝行政机关成为被告的可能性。 其后立法多秉承了这种“双轨制” 的处理方式，即将相关纠纷依行政区域不同而采取相应的处理 方式，且通常将跨行政区域的纠纷处理置于“环境监督管理”章节，其他纠纷置于“法律责任”章节。 如 1989 年通过具有环境基本法性质的《环境保护法》第十五条规定，“跨行政区的环境污染和环境 破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”而 第四十一条第二款又规定，“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行 政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可 以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院直接起诉。”类似的还有 2008 年修改的《水污染 防治法》第二十八条和第八十六条等。采取这种划分的依据主要是二者属于不同的法律关系，前者 属于行政纠纷，后者属于民事纠纷。由于跨行政区域的纠纷处理只循行政解决一途，无涉司法解决， 因而无甚争议。争议主要体现在关于赔偿责任和赔偿金额的规定。 《环境保护法》和修订前的《水法》一度被解读为在