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建立国家主权养老基金—来自智利的经验启示 房连泉 内容摘要：近年来，在全球社会保障改革进程中，创建国家主权养老基金成为一股新的潮流 和趋势。作为私有化社会保障改革的典型案例，“智利模式”曾闻名于世。经过 27年的历程 后，智利国内正在进行一场新的养老金改革热潮，建立“养老储备基金”是其中的一项重要 战略举措。作为一支新兴的国家主权养老基金，智利“养老储备基金”必将为世人所瞩目。 一、智利“养老储备基金”诞生的背景 （一）铜矿业在智利国民经济中的重要地位 智利经济与铜矿产业有着密不可分的关系。智利国内铜矿资源丰饶，已探明的铜蕴藏量 达２亿吨以上，占世界储藏量的三分之一，其铜储藏量、产量和出口量均为世界第一。2007 年，智利铜业产值占GDP 的比重高达 8%，铜矿产业就业人口占劳动力总量的 1% 。1 铜业 税收和出口收入对政府财政起着举足轻重的影响作用。1994 至 2006 年期间，智利铜业相关 收入平均占到整个政府财政收入的 10%以上，占同期国内税收的比例接近 1/7。2004 至 2007 年期间国际铜价进入一个快速上升周期，3 年内上升了 115%。尤其是2006 年，国际铜价暴 涨，市场平均价格比 2005 年上升 75% 以上。铜价的大幅飙升为智利带来了丰厚的税收和出 口收入。到2007 年，铜业收入已上升到政府财政收入的 22% ，这便利政府财政产生了大量 赢余。 鉴于铜矿产业的重要性，智利国内财政政策的目标重点之一就是防止经济周期和铜价波 动对经济发展的影响，保持财政收入和政府支出的稳定性。自 20 世纪 80 年代以来，智利开 始执行严格的财政政策，缩减政府开支，保持财政赢余。1997 年，智利建立了一支“铜稳定 基金”，政府将铜业收入的额外赢余存入该基金，以备铜价下降时政府财政出现亏空。2001 年，智利财政部开始实行结构性的财政赢余目标政策，即政府根据每年财政收入的情况，调 整政府支出和储备比例，将每年的财政赢余维持在 GDP 的 1%左右。 （二）“财政责任法”和“养老储备基金”的建立 2006 年智利国内举行总统大选，3 月份，来自中左翼政党联盟的新任女总统米歇尔·巴 切莱特上台。新届政府高度关注民生和社会问题，上台伊始即承诺进行社会政策改革，加大 政府在教育、卫生以及社会保障领域的公共支出，以加强对社会弱势群体的保护。社会支出 的扩大需要财政资源的支持，而近几年政府良好的财政形势也为改革奠定了基础。 2006 年9 月27 日，巴切莱特签署第20,128 号法令，“财政责任法（Law of Fiscal Responsibility ）” 开始执行，该法的主要内容涉及以下几方面： 第一，创建“养老储备基金” （the Pension Reserve Fund ，Fondo de Reserva de Pensiones ， 简称 RRF ），为支付未来社会增加的养老金债务提供储备。该基金由政府财政拨款，每年的 注资规模范围为 GDP 的0.2-- 0.5% 。在至2016 年的 10 年之内，注资不能撤出。 1 Jose De Gregorio,Copper Price and the Chilean Economy, March 26, 2007. 1 第二，在未来 5 年内，政府财政向智利中央银行注资，每年的注资规模为GDP 的0.5% 左右，这笔注资发生在向“养老储备基金” 的拨款之后。2 第三，创建“经济和社会稳定基金” （the Economic and Social Stabilization Fund ，Fondo de Estabilización Económica y Social ，简写为FEES) ，替代以前的“铜稳定基金” 。该基金建立的 目标在于来补偿由于铜价下跌或经济增长放慢而造成的财政亏空，并为教育、公共卫生、住 房等社会支出计划提供储备资金。在资金来源方面，政府每年将财政赢余超过 GDP1%之外 的部分注入该基金，先前的“铜稳定基金”资产自动划入该基金。“财政责任法”还规定，在政 府财政出现亏损时，该基金可以向“养老储备基金”注资。 作为一支典型的“储备型” 国家主权养老基金，智利创建“养老储备基金”