简论我国农业用地土壤污染防治立法的现状、问题与进路 研究.pdfVIP

简论我国农业用地土壤污染防治立法的现状、问题与进路 赵 爽**∗曹明德 （西南政法大学 400031） 摘要：土壤污染已经成为我国实现可持续发展的重大障碍。实现农业生态环境可 持续发展的关键之一在于保护农用土壤，防治土壤污染。土壤污染直接导致农产 品品质下降，进而对食品安全造成了巨大威胁，同时也给我国农产品在WTO框架 下的国际贸易中遭遇绿色贸易壁垒埋下了严重隐患。 目前，我国尚无专门的土壤污染防治法，更无针对性的农业用地土壤污染防治相 关专门立法。与土壤污染防治和农业用地土壤污染防治相关的原则性规定散见于 现行《环境保护法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《农业法》等 法律之中，此外专门的污染防治法主要对大气、水、固废等作出了规定，主要有 《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。专 门的农业相关污染防治立法大多层级低，如1997年发布并于2001年修订的《农 药管理条例》等，此外还有一系列层级更低的诸如《土壤环境质量标准》、《土 壤环境监测技术规范》等各种具体的实施细则、技术规范、施行标准、管理办法 等。总的看来有如下问题：1、已有法律法规缺乏对农业用地土壤污染防治的专 门性，针对性和系统性规定。2、土壤污染防治相关配套制度供给缺乏，已有的 技术性规范层级低，可操作性差。3、侧重于对于点源污染的控制与治理，对于 土壤的面源污染防治问题没有有效的调控。4、侧重于对单一类型的污染破坏行 为的规范与治理。法律对于土壤与其他环境要素存在密切联系和一体互动的关系 缺乏整体性与综合性的关注。5、对土壤污染防治的预防性措施缺乏规范化、可 操作性强的规定，倚重事后救济。总体看来缺乏生态保护的整体性观念。 包括日本在内的一些发达国家已建立起了运作良好的包含立法、指导性文件和监 测体制在内的土壤保护的完备系统。本文对日本一系列专门性的法律建立起的以 预防对策和治理对策为主体的土壤环境保全法律体系进行考察和梳理，特别对 《农业用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》进行了简略的解读，并结合 中国农业用地土壤污染和农业用地土壤污染立法的现状与问题，加以有益的借 鉴，认为：对于农业用地土壤、城市土壤、矿区土壤污染，以土壤污染防治法一 法以概之恐难以面面兼顾，且亦不符合农业用地土壤污染的严重性和紧迫性及其 防治的专门性和特殊性。对此，本文认为，应在理顺农业用地土壤污染防治的行 政管理体制的基础上，构建农业用地土壤污染的动态监测评价制度和责任制度、 农业用地土壤污染防治对策区域整治制度和合理的土壤污染对策地区的划定与 变更制度、土壤污染防治规划的制定与变更制度、农业环境标准制度和农业生产 标准控制制度、农业用地土壤污染应急措施制度，并进一步建立农业用地土壤污 染防治的监督管理制度和公众参与机制，明确相关法律责任追究制度；同时，应 在农业用地土壤污染防治立法中全面体现预防为主、污染者付费、公众参与、可 持续发展等环境资源法基本原则。 关键词：农业用地；土壤污染；立法 土壤是植物生长繁育的自然基础，是农业的基本生产资料，是生态系统的重要组 166 成部分，耕地保护和农村土地生态保护问题都涉及到对土壤资源的保护。治理土 壤环境污染、保持土壤与生物的生态平衡，是促进人类社会可持续发展的重要活 动。随着现代环境问题的日益严重，土壤作为自然环境系统要素（大气、水、土 壤、岩石、生物）之一，受到人们越来越多的关注，如何从可持续发展的目标出 发，合理利用土地，防止土壤各种形式的退化和污染，恢复受污染能力衰竭土壤 的生产力，保持土壤内部以及土壤与生态系统达成的生态平衡，使之持续而有效 地生产充足、无污染的产品是我们必须直面的紧迫命题。 当前，我国土壤污染日趋严重，耕地、城市土壤、矿区土壤均受到不同程度的污 染，而且土壤的污染源呈多样化的特点。土壤污染的总体情况可以用“四个增 加”来概括，即土壤污染的面积在增加，土壤污染物种类在增加，土壤污染的类 型在增加，土壤污染物的含量在增加 。我国是耕地资源极其匮乏的国家，随着 土壤污染问题的不断恶化，耕地资源质量和数量的匮乏已成为限制农业可持续发 展的重大障碍。据04年的不完全统计，我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的 耕地面积近2000万公顷，约占耕地总面积的1/5；其中工业“三废”污染耕地 1000万公顷，污水灌溉的农田面积已达330多万公顷 。污水灌溉等废弃物也对 农田造成大面积的污染。据中科院此前的一项调查结果显示，近年来，广州近郊 因为污水灌溉而污染农田2700公顷，因施