中德行政程序立法研讨会总结报告.doc

中德行政程序立法研讨会总结报告 北京，2002年6月18-20日 前言 中德行政程序立法研讨会结束了，给人留下深刻印象的是，研讨会上一个框架草案作为法律起草工作的成果展示在大家面前，另外还就很多重要问题进行了讨论。对于立法工作的现状我方谨提出如下评价和建议。我们非常赞同，中方重视国际法律比较经验的做法。另外，你们立法工作严格的系统性也非常值得肯定。这一切都是制订一部符合贵国行政文化的行政程序法的重要前提，只有这样的法律才能受到公民欢迎，为行政人员在实践中广泛使用，并符合法制国家，民主与效率的原则。 I 草案的框架 行政部门的“教科书”，公民的“实用手册” 易于理解应该是立法工作成功的标志。法律易于理解要求作到条理清晰，系统明确和内容集中。法律既应给予行政官员全面明确的指导，同时又应考虑到普通公民对该法指导性的需求。所以,如果框架草案过于全面将令人担忧。 就这一点而言，那些根据中方立法计划的观点被认为对中国行政实践非常有意义的，但又是可划分的内容，就算没有被收入本框架，也不会造成任何损害，如行政执行法，行政刑法，赔偿法和决策做出后的相关法律，如行政复议法和行政诉讼法。 关于行政许可法完全不同的情况见下文。 2．框架草案的全面性 框架草案中还缺乏对一些重要内容的规定，这些规定原本是必须做出的。比如行政机关应如何处理他们工作中的信息的问题（行政信息法）。在国际法律比较中公民获知信息和个人资料保护的问题已有重要的意义，在一些国家中这已经成为行政程序法的组成部分，甚至已经成为行政程序法的中心。现代社会是一个信息社会，因此也需要一部包括信息行政法的现代行政法。这两点对于改善和巩固公民的法律地位都非常重要。它们使得公民更容易接受行政部门并和他们合作。最起码在草案中应能找到信息行政法的基本特征。 3．普通行政程序法和特殊行政程序法 在每个普通程序法的编纂工作中，普通程序法和其他专门法中特殊程序法的关系 都是个难题。那些特殊程序法中的问题，如果是普通程序法可以规定的就不应将其排除在外，否则，普通程序法的编纂工作就将失去意义。 对于特别特殊的程序类型，如药品管理法，当然应做出特殊程序规定。通常针对这样的特殊程序法也可以通过一个辅助性条款将普通程序法的适用性拓宽。 通常一个法律的编纂工作应使法律一目了然，这样可以使已有的其他法律和将来的程序法立法工作减轻负担。 在程序法对行政许可系统清楚地规定上还存在问题。行政许可是行政决定的一种中心的，重要的形式，它应在法律草案的第V章得到全面地规定。现有草案中的第V章应该对行政许可法中的许可进行规定，还是应该使行政许可法完全排除现草案第V章的规定？ 专门的行政许可法中对这一程序的规定会大大缩小行政程序法的适用范围。根据现有的理论水平将要同时出台的行政程序法和行政许可法的关系还不好界定。总之，这两个法律的适用范围非常难明确划分。 理清这种复杂关系的正确办法是将程序法方面关于许可的问题交由行政程序法规定。行政许可法应仅包括行政许可实践中困扰的那些问题，如，应规定哪些行政机关可以决定对某项行政活动是否需要许可。 关于普通或特殊（许可-）程序法的相关性的法学争论是完全可以预见的。 II 抽象层面的协调 现有的草案遵循这样的划分原则，先是决定流程的规定（第III章）然后是决定结果的规定（第IV-VIII章）。这使得草案非常系统和清晰。对第III章的划分和协调应给予高度注意，并可以在现有的形式上作出不同解释。 原则上可以用三种方法来制订第III章的结构。第一，可用第III章中含有的一般性规定规范后面所有的章节。那些只涉及后面某一章的规定，应在这些章的第一节对那些行政活动的成立，也就是程序做出规定。第V章的第一节就是这样的一节，在其他章中这样的区分还没有见到。 第二种划分的可能是将行政程序涉及的所有规定收入第III章，包括那些只适用于某些特定的行政活动的规定。而在那些后面的章节的第一节注明，可在第III章中找到适用于此行政活动规定。 第三种可能是人们可以把什么程序规定对什么行政活动有效的划分放在第III章中。这样的变形会破坏法律的清晰性，给每个行政活动找到各自的程序规定，不论是公民还是行政官员都会感到困难。这就与法律规范清晰易懂的要求背道而驰。 前面提到的两种形式都有很好的代表性。但是为了杜绝繁复不清，应严格坚持使用其中的一种。 III 研讨会的讨论重点 研讨会上曾经讨论过的一些问题已在上面解释过了。另外针对下面这些问题也特别展开过讨论： 法律的适用范围 在那些私法经济活动和公共行政活动交错的领域经常出现行政程序法适用范围界定的问题，特别是像国有企业。在行政程序法的规定对行政部门所有主权方面的事务适用的同时，对其他领域只可规定不同的应用。所以公共企业的信息到达和资料保护的问题也一定会出现。 对参与者的承认和他的作用，特别