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准确把握出资人财务监督的定位 省国资委统评预算处 董霞 党的十六大提出，要解决国有企业长期以来出资人缺位问题，建立新型国有企业出资人制度。十六大以后，中央及各省市国有资产监督管理委员会（以下简称国资部门）相继设立，代表本级政府履行出资人职责，国有企业出资人监管体系逐步形成，出资人财务监督体系也随之得以建立。但是，由于出资人财务监督体系的建立，打破了多年来政府对企业财务的监督和管理模式，涉及政府、企业甚至整个社会的职责、权利和义务的重组，还需要一个逐步完善的过程。国资部门应及时转变观念，准确把握定位，创新监管方式，发挥职能作用。 一、新体制下出资人财务监督的主要依据 国资部门的成立，从机构设置上实现了出资人主体到位。当前需要进一步研究解决的重点是，如何在实践中依法监管，确保出资人职责的有效到位。从出资人财务监督看，《公司法》等规定不仅为国资部门依法履行出资人财务监督职责提供了法律依据，同时也明确了出资人财务监督的范围和内容。 1、《公司法》规定的股东会职能是国资部门履职的主要法律依据。国资部门监管的企业都是国有独资或国有控股企业，国资部门作为控股股东，应依照《公司法》规定的股东会的职能对监管企业行使财务监督职能，包括审批公司的年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案；重大财务事项报告；聘用、解聘会计师事务所等。 2、《企业国有资产监督管理条例》进一步明确了国资部门的财务监督职能。《企业国有资产监督管理条例》第三十五条规定，国有资产监管部门对所出资企业实施财务监督。 3、《企业财务通则》从不同的监管角度明确了财政部门与出资者的财务监督。国资部门作为履行出资人职责部门，主要有以下职责：⑴审议批准企业内部财务管理制度、企业财务战略、财务规划和财务预算；⑵决定企业的筹资、投资、担保、捐赠、重组、经营者报酬、利润分配等重大财务事项；⑶决定企业聘请或者解聘会计师事务所、资产评估机构等中介机构事项；⑷对经营者实施财务监督和财务考核；⑸按照规定向全资或者控股企业委派或者推荐财务总监。 4、政府“三定”方案赋予国资部门的财务监督职责。最新的国务院国资委“三定”方案中，把进一步强化国资部门的出资人财务监督职能作为重要的调整内容，表明国家对出资人财务监督的高度重视。国务院国资委新的“三定”方案规定，国资部门财务监督职能主要包括：⑴承办所监管企业财务预决算的有关工作；⑵研究提出所监管企业重大资产损失责任追究的意见和措施；⑶承担所监管企业清产核资和资产损失核销工作；⑷组织所监管企业上交国有资本收益；⑸承担拟订国有资本经营预算有关制度工作；⑹承办国有资本经营预决算编制和执行有关工作；⑺组织开展所监管企业负责人离任和任期经济责任审计工作。 二、正确处理新体制下出资人财务监督的几个关系 目前，我国的经济监督部门众多，一些监督业务出现交叉问题的。特别是国资部门的设立，打破了多年来形成的由多个政府部门直接对企业进行监管的格局。这就更需要进一步理顺各种关系，找准出资人财务监督的定位，从根本上防止出现交差监管的问题。 （一）理清传统企业财务监督与出资人财务监督的关系 与传统财务监督相比，出资人财务监督的目标、对象和手段都有所不同，其中最本质的不同是追求的目标不同。传统的财务监督是以追求利润最大化为目标的财务管理，企业为了实现这一目标，采取拼设备、拼人力、少提折旧、不摊或乱摊费用、费用挂账等手段，实现当期高额利润，导致会计信息失真，资产质量不断下降。出资人财务监督则是从出资人的立场出发，将国有资本保值增值，追求所有者权益最大化作为财务管理目标。要实现这一目标，必然要求企业在财务管理的方式发生根本转变。要建立健全有效的财务运行机制，明确责权分工，规范经济和财务行为，合理划分利益，强化约束机制，在确保国有资本保值的前提下不断增值，使出资人在企业中的合法利益得到有效的监督、控制和分享。 从两者的监管对象看，出资人财务监督不是对企业的每一个财务环节、每一项财务计划和财务政策逐一地实施监管，而是一种高层次的战略决策性的监督。监督的对象主要有两部分：一是通过对会计信息变动的监督来实现对国有资本运动的控制；二是通过对企业财务行为的监督来实施对企业负责人的考核与控制。 从两者的监督的手段看，出资人财务监督主要是抓要害环节的决策、审批和抓考核环节的审计和奖罚。 （二）处理好与政府经济监督部门的关系 政府经济监督属于大的监督范畴。目前，代表政府行使经济监督权力的部门包括财政、审计、税务等部门，这些经济监督部门在具体的履职过程中，都有可能与出资人财务监督出现交叉。要处理好与这些部门的经济监督关系，最重要的是应明确出资人财务监督与政府经济监督的监督范围和内容。政府部门作为国家经济运行的宏观调控部门，监督范围应包括全社会各行各业，如政府机关、企事业单位等等，包括国资部门