试论《城乡规划法》的法律界限研究.pdfVIP

生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 1 试论《城乡规划法》的法律界限 雷 诚 范凌云 摘要：法律界限是法律效用的界定，构成了法治的基础，明确了依法行政的边界，是走向全面法治化的重要 条件。据此，本文通过回顾我国城乡规划的属性认知发展，认为完备的规划法应当具备基于价值判断的“公共政 策导向”，同时要有明确的法律授权与约束，并兼顾城乡地域的空间特点，形成公共政策与政府行政行为的空间 统一。提出城乡规划法的法律界限分析应当包括（公共）政策界限、（行政）权力界限、（城乡）空间界限。在借 鉴国外相关经验基础上，从历史演进上对我国《城乡规划法》展开比较分析，引发一些全面完善法制化的启示和 讨论。 关键词：城乡规划法 依法行政 政策界限 权力界限 空间界限 新近颁布实施的《城乡规划法》（以下简称新法）作为我国城乡规划建设的第一基本法，与原《城 市规划法》相比，本部法律更多的体现了行政管理的规范性内容，其行政法① 的特点被进一步加强。 但由于新法涉及内容远远超过城乡规划系统自身，与社会系统的各方面紧密关联，其法律界定关系复 杂；此外我国行政主体的复杂化、多元化、层级化，在行政界定也难免表现出多种不和谐现象，不依 法行政或者行政不作为的行为时有发生。其部分原因可归究为对基本法律的理解有所偏差，这种偏差 又源于法律本身的界限是否明确。法律界限来源于不断完善的法制化建设，即法律自身规范性的完善， 在制度上明确了依法行政的边界；同时也来源于法治化的不断发展，“法治是以人们对法规之意义有 明确的界说为前提（仇保兴,2005）”，也意味着人们对法律的深刻理解、遵守和监督，进而引导和约 束行动。这种对法律的“界说”构成了法治的基础——法律界限，明确了依法行政的边界，同时也是 人们行动的引导和约束。伴随着我国法律体系的不断完善，尤其在城乡规划学科整体发展的背景下， 对城乡规划法规的“法律界限”的认识也在不断变化。 因此，在新法开始实施之际，亟有必要对其法律界限作一探讨，深刻理解新法界限有助于明晰责 权关系和行为界限，能有效的引导我国城乡规划行政管理走向法治化。对此，本文通过回顾我国法制 化下的城乡规划属性认知发展，尝试围绕“法律界限”视角，从公共政策、行政权力、城乡空间等角 度对我国新法做出解读，旨在加深理解新法并正确贯彻，进而提升城乡规划管理法治化的水平。 1 法制化下的城乡规划属性认知发展 从城乡规划发展的整体历程来看，其内涵和属性的动态变化过程大致可以分为三个阶段，对城乡 规划法律界限的理解也经历了从无到有、逐步清晰明确的过程： 首先，从城乡规划整体的发展历程来看，作为一项“城市发展的计划和各项建设的综合空间部署 工作”，其“空间属性”早为广大规划工作者所深刻认知，这也是我们长期以来所说的“城乡规划与 1 建设部软科学资助项目（项目编号：05-R3-7） 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 设计”，这在原先的《城市规划法》中表露无遗。这种空间属性认识贯穿了我国城市规划发展的整个 历史，在很长时间里影响着一代代规划工作者的“工程设计和技术理性”思想。然而，随着城乡规划 相关学科的深入发展，城乡规划的其他属性已被逐步认知和把握。 尔后，在公共管理、公共干预等密切相关学科影响下，现代城市规划表现为一种政府的权力行为， 规划工作者认识到城市的建设和管理均是城市政府的一项主要职能，城市规划与行政权力密切相关， 城乡规划的“行政管理属性”已为大家所接受。在我国经历市场经济体制改革、城市化水平迅速提升 的同时，城乡规划所要面对的各种复杂矛盾及利益冲突，单一的城市空间技术型建设手段显然不能奏 效；我国的城乡规划转变为一种协调复杂社会利益的行政机制已是现实需求。这种“行政管理属性” 的认知过程是与上文城乡规划法制发展回顾相一致的，伴随着我国法制建设的不断深入，逐步完善形 成了城市规划行政的基本法律体系。 在这种认知转变下，需要进一步辨析城乡规划的公共政策属性② 。在近几年我国宏观调控政策影 响下，城乡规划和公共政策的关系讨论成为热点之一。对“城市规划具有公共政策属性”的认识，是 基于对规划历史发展和演变过程的