环境损害补偿基金若干问题研讨.pdf

环境损害补偿基金若干问题研究 杨 萍 （南京林业大学经济管理学院经济法系，南京210037） 摘要：本文从完善我国环境损害赔偿体系的角度出发，以我国环境损害赔偿现行制度 存在的问题入手，提出环境损害补偿基金在保护受害人发挥着一定的作用，通过对国外相关 制度的和国内实践经验的分析，对该制度在适用范围和资金来源方面提出了建议。 关键词：民事赔偿 环境责任保险 环境损害补偿基金 2005年 11月 13日，吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，引发松花 江水污染事件。松花江自吉林市以下，受到苯、苯胺和硝基苯等超标污染直接威胁的相关水 域绵延千余公里，沿途除哈尔滨、松原等大中城市，还有几十个乡镇，数百个村庄，仅饮用 及生产用水可能受到影响的民众就多达数百万人。按照污染者付费原则、环境保护法第 41 条第 1款、第2款，第43条等各项规定以及国家环保局在 1991年对民法通则第 124条作出 的行政解释，肇事的工厂和直接责任人员不仅必须赔偿所造成的损失，而且有可能受到刑事 公诉。然而像松花江污染这样后果严重、影响深远的事件，只按照以上方式索赔，即使企业 破产、专项财政支出项目完全亏空，也未必能够充分弥补当事人可能遭受的实际损失，而现 行制度却又没有提供其他适当的救济渠道。1 一、民事赔偿、环境责任保险在环境侵权救济上的不足 目前对环境侵权的救济手段主要适用传统的民事侵权救济制度。但由于环境侵权自身 的特点，适用民事侵权救济有些问题无法得到解决。一是环境污染具有损害范围广、受害人 数的众多性以及侵权状态的继续性等特点，造成环境损害的范围难以确定和损害赔偿数额的 难以计算；二是环境侵权行为具有“累积性”、“间接性”，环境损害的结果是长时间、间接作 用造成的，有可能导致侵权责任人无法确定或无法全部确定。三是民事救济属于事后救济， 有一定的滞后性，诉讼时效有限。四是民事赔偿有限，尽管民事赔偿实行实际损害赔偿原则， 但环境污染事故造成的损害往往超出污染责任人赔偿的能力范围。民事救济难以发挥其应有 的功能。 在这种情况下，许多国家通过建立环境责任保险制度对民事侵权救济的不足进行弥 补，但环境责任保险制度也不可能使污染受害人获得完全的赔偿。一是责任保险制度属于限 额赔偿。保险人承保被保险人对第三人的赔偿责任，被保险人的赔偿责任的发生与否以及赔 付责任的大小取决于多种偶然因素，这决定了保险人在订约时无法确切预测保险事故发生所 造成的损害。所以在订立责任保险合同时，投保人和保险人所约定的保险金额，实际为保险 人承担赔偿责任的最高限额。从这个意义上说，责任保险为限额保险。2二是环境责任保险 立法模式的选择，即选择任意保险或是强制保险也会影响该制度的效果。 为了使环境污染受害人获得充分、合理的补偿，一些国家或国际组织开始建立环境损 害补偿基金。环境损害补偿基金是指由致害企业、个人提供资金并由他们为主体组成民间的 基金会，或者由政府以征收环境费（包括排污费、自然资源补偿费等）、环境税等特别费、税 收作为筹资方式而设立的损害补偿基金，3并设立相应的救济条件，以该基金补偿环境侵权 受害人的制度。我国目前并未建立这一制度，一些国家的经验可作借鉴。 二、国外相关制度和国内实践 （一）日本的公害补偿基金 日本在工业化的过程中曾爆发了震惊世界的“四大公害事件”，为了向在污染环境中 健康损害最严重的人们提供应急救济和紧急治疗的社会保障，日本于 1973年颁布了《公害健 康受害补偿法》，向排污企业强制征收排污费、特定排污费以及机动车重量税作为补偿基金。 日本设立基金的原因有二：首先由于环境纠纷被害者的人数很多，损失额又很大，因此会出 500 现应赔偿的总额超过污染者的赔偿能力的情况；其次由于对造成污染的主体不能进行准确判 定，涉及对象很多，很难确定谁是具体造成损害的污染者，用法院审判方式进行损害赔偿裁 定是很困难的。4在这种情况下，采取传统的民事赔偿很有可能导致污染受害人得不到及时 的法律救济，而适用公害补偿基金受害人只要符合该法所规定的指定地区、暴露条件和指定 疾病3个条件既可获赔。 （二）美国的溢油责任信托基金 世界上大多数国家通过缔结或者参加《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》及 其 19