环境行政诉讼若干法律问题研讨.pdf

环境行政诉讼若干法律问题研究 张书玉* 一、问题的提出 随着我国经济的快速发展，环境污染和破坏问题日益严峻，严重侵害了公民、法人或其他组 织的环境权益。虽然，法律赋予公民、法人和其他组织要求政府行政保护和司法救济的权利， 如宪法和环境保护法都规定公民有检举、控告的权利，也规定保护环境，防止环境污染和其 他公害是政府的职责，并实行环保政府行政长官责任制，但是，在“经济优先”思想的指引下， 政府行为往往忽视了公民、法人和其他组织的环境权益。而我国环境民事诉讼只是一种补救 性措施，而且诉讼只针对“损害结果”，而不针对“违法行为”，因此无法实现对环境污染和破 坏的预防作用，而只能是环境污染和破坏后的补救。但是，环境污染和破坏具有后果严重、 后果呈现缓慢（潜伏期长）、不可逆转性等特点，往往事后补救很难保障受害人的合法权益。 因此，我们必须在政府行政保护上下功夫，但政府往往因为某些原因怠于履行其职责。这时， 环境行政诉讼就显得尤为重要了。 二、现存环境行政诉讼的困惑 环境行政诉讼是指法院解决环境行政争议的诉讼活动。它是环境诉讼的组成部分，也是行政 诉讼的组成部分。我国《环境保护法》第40 条规定：“当事人对行政处罚不服的，可以……， 向人民法院起诉。” 《行政诉讼法》第二条也规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和 行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 从而，从法律上赋予公民、法人或其他组织提起环境行政诉讼的权利。但是，关于环境行政 诉讼原告的范围、环境行政诉讼原告的诉讼资格、环境行政诉讼的受案范围等方面还存在很 多问题。 1、环境行政诉讼原告的范围 我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织，……，有权依照本法向人民法 院提起诉讼。”据此，我国环境行政诉讼的原告为公民、法人或其他组织。而且必须是与案 件有直接利害关系的公民、法人或其他组织。但是，环境资源（无主物如空气、阳光等除外） 除了属于所有权的客体以外还具有公益性、整体性、流动性，有些（如环境净化力、承载力 及空间等）还具有无形性的特点。所有权人对环境资源行使所有权或政府征用、收购的结果， 往往带给广大公众，而不是或不完全是环境资源所有权人，巨大的损失和难以逆转的后果。 如20 世纪60 年代日本的水俣病、骨痛病，英国伦敦的烟雾事件等。 一般地，环境资源的规划、利用，建设项目、使用许可合同等都必须经过环境影响评价，由 环境资源主管部门审批同意，才是有效的。因而，政府环境资源主管部门对其批准事项负有 防止环境污染和破坏的重大责任。 政府环境资源主管部门的批准所带来的是“可能的”环境污染和破坏，可能遭受“可能的”侵权 行为侵害的公民、法人或其他组织，而不限于侵权行为作用的对象的所有权人，都应当作为 环境行政诉讼的原告。 另外，关于集团诉讼中环境保护组织能否成为环境行政诉讼的原告问题，世界各国讨论较多。 一般认为，某一政府环境批准行为或环境行政裁决行为构成对环保组织的某一成员的环境权 益的损害，视为构成对整个环保组织所有成员环境权益的侵害。他们以环保组织的名义提起 环境行政诉讼。这对保护弱者的环境权益是非常有利的。 此外，人类的后代也应当成为环境行政诉讼的原告。 因此，环境行政诉讼的原告应为当代人和后代人。当代人包括公民、法人、其他组织；后代 人包括后代自然人及其集合。 2、环境行政诉讼原告的诉讼资格 868 环境行政诉讼原告应当包括当代人（公民、法人或其他组织）和后代人。但根据我国《环境 保护法》第40 条“当事人对行政处罚不服的，可以……，向人民法院起诉”，《行政诉讼法》 第二条“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合 法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，法律只承认公民、法人或其他组织的 诉讼资格，不承认后代人的诉讼资格。 但是，从诉讼资格取得的权利来源看，当代人和后代人都享有环境权 。全人类在过去、现 在和将来共同拥有地球及太空环境，当代人和后代人对其赖以生存发展的环境资源有相同的 选择机会和获利机会。地球环境和太空环境作为“人类共有物”、“人类共同继承财产”，当代 人有权使用环境并从中受益，但也不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价。《关于各 国探测及使用外层空间包括月球与其他天体之活动所应遵守原则之条约》申明：“确认为和 平目的探测及使用外层空间之进展，关系全体人类之共同利益。” 《人类环境宣言》认为：“地 球上的各种自然资源……为了当代人类及子孙后代的利益而加以保护。” 因此，当代人的发