试论我国环境影响评价法律制度的不足与完善研究.pdfVIP

试论我国环境影响评价法律制度的不足与完善 孔祥舵* 摘要：我国《环境影响评价法》的立法思想不够解放，执行力度不够，缺乏相应的信息和技术支持等。有 鉴于这部法律理论与操作层面上的不足，本文借鉴国外立法的先进经验，并结合我国的具体国情，进行理 论上的创新，提出若干对策来完善环境影响评价制度。 关键词：环境影响评价制度 环境影响评价法 公众参与 随着我国的可持续发展战略的提出和实施，要求在更高、更广泛的层次上开展经济、社会发展同环境保护 的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展。2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评 价法》明确将环境影响评价写进法律，标志着我国环境影响评价制度的正式建立 从某种角度上说，一个国家的环境影响评价制度是否完备决定着其有效性的高低。一套完备而有效的环境 影响评价制度应具备以下基本要素：①坚实的法律基础；②完备的环境影响评价技术导则；③有效的管理 机构；④顺畅的环境影响评价工作程序；⑤环境影响评价全过程的公众参与；⑥高素质的参与人员；⑦现 代化的信息技术支持。 随着市场经济的发展和可持续发展战略的确立，我国环境影响评价制度在理论及操 作层面上都存在一些不完善的地方，这在一定程度上制约了环境影响评价制度的执行，反过来又影响了可 持续发展战略的实施。 本文试从分析我国环境影响评价制度在理论及操作层面的不足入手,结合国外先进制度,提出相应的对策来 完善我国环境影响评价制度。 一、我国环境影响评价法律制度立法理论上的不足 （一）《环境影响评价法》的规定依然有粗陋、单薄之嫌 2002年《环境影响评价法》的出台，将《环境影响评价法》提高到国家立法的高度来加以规定，初步解决 了环境影响评价法规立法层次偏低的问题。此前主要还是靠国务院的行政法规来执行，也就造成了立法层 次偏低的现实，客观上不利于环境影响评价工作的全面推进实施，法律规范的惩罚威慑作用也没有充分体 现出来。但这次新颁布的《环境影响评价法》的立法依然流于粗陋和单薄。 环境影响评价制度是一个涉及到行政法、环境法、刑法、民法等诸多法律的领域，具有高度复杂性和技术 性。但新颁布的《环境影响评价法》却只有五章38条，虽然相比以往的立法有了很大的完善，但作为一部 专门规定环境影响评价制度的法律来说，内容过于简陋，很多问题都没有得到充分的规定，例如 “建设项 目的后评价”问题、“评价结论的落实、监督与法律责任”问题、“公众参与”问题虽然有所体现，但是 体现得还不够。为弥补缺陷和不足，国家环保总局正在会同有关部门抓紧制定相关的配套规章和程序，力 争在2003年6月31日以前出台有关实施细则。但到目前还没出台。这表明《环境影响评价法》还是沿袭 了我国立法中常见的那种立法机关没有充分酝酿讨论就进行粗略立法，行政职能部门立刻配套出台更加繁 复的 “实施细则”的老路子。这种做法的弊病在于实际上将立法权限 “下放”，再一次使得 “有关职能部 门”获得了相当大的一部分立法权益。这就难免使得他们制定出来的 “实施细则”具有某种部门色彩，更 加注重保护部门利益，这种做法也会因为缺乏 “法的合法性”而受到质疑。 （二）《环境影响评价法》的立法思想不够解放，缺少战略环评 《环境影响评价法》在制订过程中，立法机关充分考虑了以往存在的问题，并取得了突破性进展。初步解 决了环评法规适用范围过窄和适用性差的问题。此前，评价对象侧重于开发建设活动，只规定了对建设项 目进行环评，对环境影响较大的区域整体规划等宏观活动缺乏控制，这就使得环评工作不能在广阔的空间 内得到有效、全面地进行。新颁布的《环境影响评价法》的第二章以三条的篇幅，制定了环评范围由单纯 地评价建设项目扩大到评价由地方人民政府编制的、对环境有影响的总体规划和专项规划。这表明，国家 意识到了区域开发、产业发展和自然资源利用对环境造成的影响越来越突出，必须从源头予以控制。今后 规划的编制和审批部门要对环境负责，报批城市发展规划、土地利用总体规划、区域、流域和自然资源开 发的专项规划时要附送环境影响评价报告书，编制和审批没有环评的规划都将视为违法，这不能不说是一 个巨大的进步。 但《环境影响评价法》的立法思想还不够解放，缺乏对政策、立法等宏观活动的环境影响评价，这不能不 说是遗憾。仅对建设项目进行环境影响评价不能阻止环境污染和破坏的加剧。1997年，年内设立的建设项 目的环境影响评价制度执行率达85.6%,但我国以城市为中心的环境污染仍在发展，并向农村蔓延，生态 破坏的范围仍在扩大，环境的形势仍然十分严峻，前途令人担忧。