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美国联邦预算法律的演进 陈立齐 一、美国《宪法》与早期的做法 美国1787年联邦宪法涉及政府财政的条文不多。宪法确实授予了 国会课税的权力，并要求在财政部支付公款之前，要通过立法实施拨款。但 是，宪法却没有对此立法权的行使提供蓝图，也未能明确指定总统在其中 的正式作用。 美国建国之后近150年，没有一部正式的预算法。国会在这时期采用的是 一个委员会决策机制的架构和运用其议事规则，来行使宪法赋予的财权。在 19世纪前半叶，这些预算事务主要是由众议院的筹款委员会和参议院的财政 委员会管辖的。美国内战之后，国会参众两院都各自建立了拨款委员会，专门 处理支出事项。于是，众议院筹款委员会和参议院财政委员会专司联邦财政收 入事项的职能，这个体制一直延续到现在。有一点必须说明的是，任何联邦部 门或项目必须得到国会的授权，方能进一步申请拨款。所以授权委员会其实也 是国会预算机制的重要部分。 在以国会授权和拨款形式来当作预算过程的情形下，国会在19世纪后期 Act)，以此控 各部门，以防止过度支出情况的发生。该项法案还禁止政府官员在得到预算拨 款之前作出财政支出的承诺。而且超出预算拨款额度或者违背预算拨款初衷的 支出，也都是违法的。这些禁令至今依然约束着联邦政府官员和其他雇员的日 常行为。 尽管不能说联邦政府在20世纪之前没有一个预算体制，但该体制实际上 26 国家治理与公共预算 是各个行政机构直接向国会委员会申请财政拨款，不受总统的领导，也不必遵 循什么政策纲领。这种状态一直持续到了20世纪早期。在1910年，塔夫托 Howard (WilliamTm)总统不满现状而任命了一个经济与效率委员会(Commis— sionon and EconomyEfficiency)研究如何改善政府财政。该委员会提交了一份名 Needfora 为我们需要国家预算(rnle National Budget)的报告，获得了总统 的首肯。但是国会恐其权力受到损害，一时不肯接受总统编制的预算案。由此 所引发的长达近十年之久的讨价还价，最终导致第一部联邦预算法律的通过。 二、创建联邦预算体制的有关法律 任何法律(包括预算法在内)都不是在真空中制定的。这一点可从创建现 代美国预算体制的两部主要法律加以佐证。尽管这两部法律制定的时间大约间 隔了半个世纪，但二者都是用来调整国会和总统之间非平衡权力配置状况的。 美国建国100多年后，根据宪法规定，总统的权力一直都是占下风的：联 邦政府的财政大权显然是由国会掌控的。(1921年预算和会计法案通过之 后，权力的天平开始向总统一方倾斜，以至于有学者将1921—1975年这段时 期的特征归结为“总统主导”。然而，如果说行政预算体制是(1921年法案 结果的话，就难免夸大其词了，因为国会始终不愿意也不会沦为总统预算的 “橡皮图章”。因有宪法的约束，直到今天，美国政府的预算体制基本上仍然是 “总统提议，国会决议”。 (一)1921年《预算和会计法 尽管1921年制定的预算和会计法已经有76年的历史了，但它至今仍 保持了相当的活力，这或许是因为该法所创建的预算和监控制度至今仍在运 ofthe 行。该法案在财政部内设立了预算局(Bureau Budget)；同时了也设立了 一个独立于行政部门的审计署(General Accounting 改名为“政府问责署”(GovernmentAccountabilityOt／ice)，其首长仍旧是美国审 GeneraloftheU．S．)。1921年法案授权和要求总统代表整个行 计长(Comptroller 政部门提交预算给国会审批，并为其配备了上述