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普通高等学校人文社会科学重点研究基地
2001环境资源法学国际研讨会(2001.11.15-17·福州)论文
ResearchInstituteof
Key Human喇esandSocialSdenceinUn.~emHy
Seminaron and
—International E—nvironmental
论环境利益公众保护制度
金福海 (烟台大学法学院,烟台264005)
摘要环境利益属于公共利益.传统法律理论认为,公共利益的保护是政府的权利和责任。
只有政府是公共利益的代言人.本文认为,除了政府可作为公共利益的代表井,也应当允许
社会公众作为公共利益的代表,直接参与公共利益的维护,印建立环境公益政府和公众的双
轨保护制度.为此,特别应在环境保护立法中建立和完善公众参与制度.赋予公众独立的环
境保护主体资格和相应的权利义务.
关键词环境利盏赢轨制公众参与
一、引言
法律所保护之利益,可分为公共利益与私人利益(个体利益)。公共利益,是指社会
成员的共同利益。私人利益,是指社会成员个人之利益。传统法律对于公共利益和私人利
益的保护分别采取不同的办法。私人利益的保护,一般是由利益受到损害的个体成员,依
据相应的法律规定,通过法定的程序追究行为人的法律责任,从而保护自己的利益。丽公
共利益的保护,则是由代表公共利益的国家机关,通过公权力的行使,维护社会公共利
益。简言之,私人利益的保护是个体成员自己的责任,而公共利益保护则是国家的责任。
就公共利益的保护而言,国家是公共利益的唯一代言人,只有国家有权利也有责任,
对损害社会公共利益的行为追究其责任,社会的个体成员,包括公民、企事业单位、社会
团体等,除非受国家的委托,否则不可能直接作为公共利益的代言人,对损害公共利益的
行为采取法律措施,这是传统法律制度为公若利益的保护所设定的模式,笔者称之为“单
轨制’’模式。
具体到环境法领域,虽然环境法属于新兴的法律部门和法律学科,但是在环境公益的
保护上,基本上仍沿袭传统法律制度所设定的模式,将国家视为环境公益保护的唯一主
体,而没有将社会个体成员作为环境公益保护的独立主体。笔者认为,这种单轨制的模
式,不足以完全达成环境公益保护之目的,应当建立环境公益双轨制保护模式:即将环境
公益保护的主体规定为国家和社会个体成员(社会公众),并分别赋予其权利和责任.建
立既相互独立,又相互补充、制约的双轨保护机制。
二、公众保护制度的意义和立法实践
(--)环境公众保护制度的意义
l、弥补国家对环境公益保护之不足。国家是环境公益保护之最重要主体,在环境公
益保护上具有重要作用。从理论上讲,国家拥有为环境公益保护所可以采取的所有必要的
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2001环境资源法学国际研讨会(2001.11.15.17-福州)论文
权力和手段,因而对于任何损害环境公益的行为,国家都能够有能力加以制止和纠正,从
而达成环境公益保护之目的。但是,实际上国家在以下两种情况下,不能完成维护环境公
益之任务。第一,国家本身的行为损害环境公共利益。例如,国家制定的政镱,违反环境
保护的要求;政府部门制定的各种政策不符合环境保护的要求。事实上,许多灾难性的环
境事故,是与政府的政策失误直接相关的,这方面的例子无论国内或国外都存在。第二,
国家对其他主体损害环境的行为不予以制止和纠正。例如,政府部门可能从地方经济发展
的角度考虑,对一些造成严重环境污染和破坏的行为视而不见,甚至纵容鼓励。
如果实行双轨制,让社会公众成为独立的环境公益保护主体,并赋予其相应的权利,
则可以弥幸}国家在维护环境公益之不足。例如,在政府对某些环境污染行为或环境破坏行
为置之不理的情况下,让社会公众或环境保护团体直接成为公众利益的代表人,‘通过诉讼
途径制止和纠正损害环境的行为,则可以达成保护环境公益之目的。
2、充分发挥公众环境保护的积极性。环境资源是人类社会的共同
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