论环境诉权实现的法律保障 对完善《环境保护法》第六条的思考 研究.pdfVIP

论环境诉权实现的法律保障 ——对完善《环境保护法》第六条的思考 张式军 卢 磊 （山东大学法学院，山东济南 250100 ） 摘 要：公众有权依法提起环境诉讼是环境法实施的重要途径，但我国《环境保护法》仅对公众的环境诉权 作了原则性的规定，环境诉权的实施缺乏程序性保障。我国宜参照国外立法例，修订环境法中有关环境诉 讼的条款，放宽环境诉讼的原告资格，建立环境公众诉讼制度。 关键词：环境；诉讼；公益；保障 一 公众参与是环境法的一项基本原则，公众有权对环境污染与破坏问题诉诸司法，提起环境诉讼是环境法实 施的重要途径。有关国际环境法律文件明确规定了公众在环境事务中有获得信息，参与决策，和诉诸司法 的权利，1998 年的《公众在环境事务中获得信息，参与决策，诉诸司法权利的奥胡斯公约》是这方面最重 要的国际公约，《奥胡斯公约》认为：遇到环境受到损害或者破坏时，人人应该有办法诉请补救。并规定， “公众的环境知情权、决策参与权受到有关公共机构的不当处理时，有权诉诸法院和其他独立的公正的机 构。”同时要求各国的“法律和制度必须保证这个问题是可诉的。”并且“国家应该为这一权利的实现提供程 序保证。”在环境问题上诉诸司法，获得救济的权利成为环境权实现的最后的法律保障。另外，1992 年联 合国环境于发展大会通过的《里约宣言》原则10 规定：当地环境问题只有在所有有关公众的参与下才能得 到最好解决。每个人应有适当途径接触政府掌握的环境资料，包括关于他们的社区的危险物质和活动的资 料，并有机会参与决策过程。各国应广泛传播信息，促进和鼓励公众知情和参与。应使公众能够有效地利 用司法和行政程序包括补偿和补救程序。 国内环境法也试图对环境民主与公众参与基本原则的实施从立法上予以明确。我国《宪法》第 2 条规定：“中 华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和 文化事务，管理社会事务。”该条规定从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利，其中的“通过 各种途径和形式”从理论上分析应当包括“诉讼”的途径和形式。为保证公民在环境事务方面诉诸司法的权 利，我国1989 年《环境保护法》又重申并具体明确了《宪法》第2 条规定的基本权利，其第6 条宣称，“一 切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告” 该条规定可 以看作是我国环境基本法对公众环境诉权的原则性规定。但无论是《宪法》第2 条，还是 《环境保护法》 第 6 条的规定，都只是原则性的规定，这些规定都没有程序和制度保证，也不能在司法实践中付诸实施。 1996 年《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10 条也规定：“… … ，建立公众参与机制，发挥社会团 体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”其中的“检举”一 词是指向有关部门或组织揭发违法、犯罪行为。“控告”则是指向有关的国家机关告发违法犯罪的事实或嫌 疑人,要求依法处理的行为, 但是对于向哪一国家机关告发、采用何种控告方式等问题则没有进一步明确， 缺乏可操作性。一般认为，“检举”、“控告”和“揭发”等手段，应该主要是指向政府有关部门、机关的“检 举”、“控告”和“揭发”，这种监督只是政府机关的内部监督，即便对其作宽泛的解释，包括向检察机关进 行“检举”、“控告”和“揭发”，也完全不同于向人民法院“起诉”一词，并不能据此两条规定向人民法院 提起环境诉讼。这与国际环境法所确认的在环境问题上“诉诸司法权利”这一实现环境权的最后法律保障 的要求相去甚远，也难以实现我国《宪法》规定的公民在环境事务上的民主权利。 根据“环境公共财产”论和“公共委托”论，国家受全体共有人——国民的委托代为行使环境管理权，承 担保护环境的义务，即对国家管辖权内的环境和资源，负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治 理和管理的义务。按照我国现行环境保护监督管理体制，各级环境保护行政主管部门代表国家行使日常的 环境监管权，对违反环境法律法规，破坏环境资源的行为进行监督检查，并行使相应的行政处罚权。但环 境监管与环境行政处罚只能用行政手段解决行政违法现象，对破坏环境资源造成的公众（委托人）或国家 （自然资源所有者）的环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力。另外，从广义上理解，“环境污 染与破坏者”不仅包括实施环境违法行为的单位和个人，也包括环境行