论限期治理的法律属性——一个“法解释论”的尝试研究.pdf

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 论限期治理的法律属性 —— 一个“法解释论” 的尝试 陈海嵩 （武汉大学环境法研究所，武汉 430072 ） 摘要：限期治理制度是一项重要的环境保护法律制度，但限期治理的法律属性究竟为何，目前尚缺乏系 统、深入的研究。准确理解限期治理的法律性质，既有助于一些环境法理论问题的澄清，也有着重要的 实践意义。在法律属性上，限期治理既不是行政处罚的一种特殊形式，也不是行政强制，而是一种特殊 的行政命令。从方法论的角度看，目前的环境法研究多为“立法论”而鲜有“解释论” ，本文以行政法基本 原理为依据，以对具体法律条款的解释为中心，对限期治理的法律属性进行分析和辨析，是“解释论”研 究的一个尝试，以期能抛砖引玉，共同推进中国环境法学的发展。 关键词：限期治理 行政命令 行政处罚 行政强制 立法论 解释论 限期治理制度是我国所特有的一项环境保护制度，是指对污染严重的项目、行业和区域，由有 权机关依法限定污染者在一定期限内，完成治理任务，达到治理目标。对于逾期没有完成治理任务 的相对人，有权机关可以根据所造成的危害后果处于罚款，或者责令停产、关闭。一般认为，限期 治理制度的实施，切实解决了一批严重的环境污染问题，有力地缓解了我国环境污染和破坏的严峻 局面，其地位十分重要。目前我国各主要的环境法律、法规中都规定了这一制度。 从研究现状看，尽管学界对限期治理制度多有涉及，但是，限期治理的法律属性究竟为何，目 前看法并不统一，尚缺乏系统、深入的研究。这一问题看似微不足道，但实际上，准确理解限期治 理的法律性质，不仅有利于一些环境法理论问题的澄清，也有着重要的实践意义，有助于解决限期 治理制度在现实中出现的一些问题。本文就此问题进行探讨，以求教方家。 一、限期治理法律属性的不同观点 目前，环境法学界和实务界对于限期治理法律属性的理解，主要有以下三种观点： 1．“行政处罚”说，即以为限期治理是一种行政处罚 该说主张，1989 年《环境保护法》和原先的各污染防治单行法中规定的限期治理是一项环境 行政管理措施，它所针对的对象是企业的严重排污行为，但这种严重排污行为并没有违法，不具有 法律制裁的性质，不是行政处罚。但在 2000 年《大气污染防治法》在法律责任中规定了限期治理 后，限期治理性质发生了转变，成为了行政处罚的一种形式。[ 1] 具体而言，有学者认为，新修订 的《大气污染防治法》第十三条规定：“ 向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和 地方规定的排放标准。”根据该规定，向大气超标排污的行为是违法行为，被法律所禁止。因此， 根据该法第六章“法律责任”第四十八条的规定：“违法本法规定，向大气排放污染物超过国家和地 方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一 万元以上十万元以下罚款”，限期治理就成为行政处罚的一种形式，是对违反该法向大气超标排放 污染物但又不够刑事惩罚的单位，由享有环境保护监督管理权的部门实施的行政处罚，具有法律制 裁的性质。[2 ] 值得注意的是，在 2000 年后修改或制定（如 2004 年修订的《固体废物污染环境防治法》和 2008 年修订的《水污染防治法》）的环境法律中，均将限期治理的规定放在其“法律责任”一章中， 如在新《水污染防治法》第七章“法律责任” 中，第七十四条规定：“违反本法规定，排放水污染物 超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级 以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的 罚款。”据此，有学者认为，《水污染防治法》针对超标或者超总量排污的行为，以法律责任的形式， 规定“责令限期治理” ，是水污染防治领域行政处罚方式的创新。[3 ] 可见，根据前述学者的论证， [1] 韩德培主编：《环境保护法教程》（第四版），法律出版社 2005 年版，第 96 页。 [2] 参见陈蓝图、李勋：“从新《大气污染防治法》浅析限期治理的性质及其意义”，载《中