论林地承包经营中的法律问题(1)研究.pdf

林业、森林与野生动植物资源保护法制建设 ——2004年中国环境资源法学研讨会(年会)(2004．7．22—27·重庆)论文集 论林地承包经营中的法律问题 马 燕’ 周 鹂“ 摘要：由于森林资源本身的生态效益大大高于其经济效益，关于森林资源的立法简单地将林地使用权等同承包经营权， 导致实践中林地承包经营中存在着诸多问题难以解决，如何在立法价值和技术层面有效地解决林地使用权入与林地所 有权人之间的冲突，更好地实现林地使用权人的收益权，发挥林地使用权人的积极性是实现林地资源可持续发展的关 键所在． 关键词：林地 林地使用权 承包经营权 根据森林法》和‘森林法实施细则》的规定，林地资源是我国森林资源的重要组成部分，郁 闭度0．3以上的乔木林地、疏林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和国家规划的宜林地 均属林地资源的范畴。我国‘农村土地承包法》第2条规定．农村土地是指农民集体所有和国家所 有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。我国《森林法》还将 森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林。我国法律规定表明林地资源是非常重要 的涉及森林、土地等方面的自然及经济价值均较高的自然资源。合理利用林地，充分保护林地使用 权人的利益具有重要的意义。但目前我国的林地资源的现状不容乐观，根据1998年第五次全国森林 清查统计，林地资源中的宜林荒山荒地、宜林沙荒地、采伐迹地和火烧迹地大部分是没有林木的士 地，却占到了林业用地面积的39．6％：有林地中。用材林占68．8％，经济林占12．5％，防护林占12．5％． 薪炭林占3．6％，特种用途林占2．6％。林地的自然属性如林地的外部性、林地的公共产品性和林木生 长周期长、比较利益低固然是造成林地资源地力衰退、只种不养、粗放式经营、掠夺式生产等短期 行为的部分原因，但是法律制度的不健全、不完善和实践中保护林地法律适用的无序性才是造成林 地资源现状的最根本原因。本文章中所涉及的问题仅是现存林地利用及其保护中的冰山之一角，希 望通过此探讨引起学界对林地使用问题的关注和研究。 一、林地使用权与承包经营权 我国宪法》第9条规定森林属国家所有，法律规定属于集体所有的除外，《森林法》第3条规 定个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者 使用权，这也就是说林地资源的所有权人为国家或集体，个人可以享有林木的所有权。而《民法通 则》第81条规定，国家所有的森林可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法由集体所有制单位 使用……公民依法对集体所有的和国家所有的由集体使用的森林的承包经营权受法律保护，即公民 个人可以享有对林地资源的开发和利用的权利(林地使用权)，但是《民法通则》在此把林地使用权 等同于了承包经营权。因此有必要对林地使用权及承包经营权进行辨析。 (一)林地使用权的法律属性 l、林地与耕地 由于森林资源的外部性高于其他形式的土地利用方式。林地的生态效益高于社会效益，林地的 生态性高于耕地。私人对林地的利用率很低。这是因为对于野生或自然林来说，由于其非产权性的 属性，个体的利用率很低：而对于人工林来说。由于林地远离人类的栖息地，个体对林地的控制力 比较弱．因此人工林的个体利用率也较低。林地的利用方式的复合性比耕地强，可以在林地内进行 放牧、采伐等等；而耕地则在一定地理位置上具有单一用途。林地的排他性独占程度较低。不能排 除他人对林地附属资源的利用。 2、林地使用权与土地使用权 我国的土地使用权是为了适应土地公有制的需要，基于所有权的弹力性而把占有、使用、收益 和部分处分权能分离出去的对土地利用的权利。林地使用权是基于林地的占有、使用而取得的对其 地上附着物的“所有权”。林地使用权可以分为两部分：其一为林地的占有、使用，谓之“使用权”； ‘马燕，中国政法大学环境资源法研究所副教授．硕士研究生导师． ”周|lj售．中国政法大学环境资源法硕士研究生． 中国珐季全环境资源镰学研竞会 213 ofChinaLaw EnvironmentandResourcesLawSoc=ety So