财政预算监督与反腐倡廉制度研究——从预算监督权力虚置和官员责任追究边缘化谈反腐倡廉制度建设研究.pdfVIP

财政预算监督与反腐侣廉制度研究 ——从预算监督权力虚置和官员责任追究 边缘化谈反腐倡廉制度建设 王奇峰 在经济改革的前进途中，我们必定会遇到许多坎坷和困难。有如一个人的 生长总会遇到疾病和不幸，总会令人产生痛苦和迷茫。对于那些处于肢体边缘 的疾病和伤残，我们可以通过医治和自我修复来使自身康复，进而保持健康的体 魄和旺盛的生存能力；然而，对于那些触及内心深处，甚至于灵魂中的病态，医治 何其难也!腐败是全球每个国家的政府都十分重视的问题，它是政府的疾患。 反腐倡廉是每个政府长抓不懈的任务，只有这样才能保持一个政府具有健康的 体魄，才能发挥政府应该起到的作用。然而，在我国，看似表面的腐败疾患，要想 治愈却是要触及很多深层次的东西，任务艰巨，前景不容乐观。 自从国家等公共权力机构存在以来，腐败就几乎成为与人类社会形影相随 的一道阴影，成为公共权力机构内部的一个难以根治的痼疾。在现代社会，腐败 的形式多种多样，但是一般都具有两个共同特征：其一是权力腐败往往与权力滥 用紧密相连；其二是权力腐败往往与权力行使者牟取不当利益紧密相关。从形 形色色的腐败活动及其现象来看，财政腐败是最为常见、危害范围最广、程度最 深的一种基本的腐败形式。随着我国投资规模的扩大，公共产品建设的增多，有 关政府职能部门掌握的财政资金数额的扩大，涉及财政犯罪的案件给国家造成 的损失巨大，影响极其恶劣。2005年6月，审计署署长李金华向十届全国人大 常委会第十六次会议所作的关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审 计工作报告，依然触目惊心。如虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、 私设账外账和“小金库”等，这些问题可谓屡审屡犯。在审计中发现，从2001年 起，各资产管理公司，信达、东方、华融、长城，违规操作造成国有资产流失，金额 高达数十亿。2004年，审计署对国家开发投资公司等lO户中央企业原领导人 员任期经济责任进行审计，发现由于不按程序决策，违规决策，管理不善……等 原因，共造成损失145亿元。审计还发现，少数企业领导人及下属企业经营管理 人员滥用职权、以权谋私的问题也比较突出。这次审计共查出违规转移国有资 财政预算监督与反腐倡廉制度研究 -215· 产、挪用公款、贪污受贿等涉嫌经济犯罪案件线索9件，涉案金额16亿元。 国家一直致力于打击腐败，但为什么问题越来越严重?财政腐败为何涉及 的金额不断上升，涉案官员级别越来越高，同样性质的问题反复出现、屡禁不止。 在我国，财政腐败方面究其根源在于监督体系相关制度的不完善，主要表现在以 下两个方面。 财政预算监督权力的虚置 《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)中关于监督的规定基本是 这样一个框架：人民代表大会及其常务委员会对各级政府预算、决算进行监督； 各级政府每年向本级人民代表大会及其常务委员会作预算执行情况的报告；各 级政府监督下级政府预算的执行；各级财政部门监督检查本级各部门及其所属 各单位预算的执行；各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算 执行、决算实行审计监督。人大是人民的代表，监督政府，向人民负责；政府向人 大负责，监督下级政府；下级政府向上级政府负责；审计部门又加强了横向监督。 从表面上看似乎是一环扣一环，层层监督，监督应该是十分有效的。然而，在这 条监督链上，由于人大要接受中国共产党的领导，使得人大是国家最高的权力机 关这个定义失效，无法彻底履行监督权力。一个明显的事实是，各个地方的“一 把手”(书记)实际上无人监督，这也是监督虚置的体现之一，如武保安贪污受贿 事件，由此致使其他各环节的监督约束力一定程度上有了减弱。各级审计机关 是在本级政府首长和上级审计机关的领导下实行的监督，应该说是属于自我监 督。审计独立是有效、公正审计的前提条件，审计监督的核心“独立性”不足，同 样导致监督乏力。由此致使在《预算法》里对各个环节所拥有的监督权力成了 泛泛空谈，加上对监督缺乏详细的程序规定，致使各项监督丧失了应有的作用。 如《预算法》中规定，“人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规 定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关 的政府或者财政部门必须及时给予答复”。那么人大提出质询，政府在什