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我国政府对外来人口法制化管理及存在的一些问题 （汕头大学公共管理学系，阎志刚、梁艳霞，515063） 改革开放以来，数量日益庞大的外来人口及其成规模、季节性的的跨地区流动，曾对我国各级政府社会管理水平提出严峻考验。随着我国经济社会发展水平的提高，户籍及相关管理制度的改革，社会承受能力的增强，外来人口对政府管理的压力在一定程度上有所缓解。但外来人口管理依然是我国政府人口管理乃至整个社会管理的一项重要内容，也是其中的一个薄弱环节。根据2000年我国人口普查资料，我国外来人口高达1亿4千万人，占全国总人口的11.62％ （乔晓春，2003）。外来人口法制化管理是我国人口管理中一个突出特征。这一特征体现了我国政府社会管理法制化方面的努力和所取得的进步。但本文主要以我国现行有效的外来人口法规规章作为文本资料进行分析，探讨政府社会管理、特别是法制化管理方面存在的一些问题。 一、外来人口管理法制建设情况及其意义 改革开放以来，特别是上世纪九十年代后的几年，由于社会经济结构的不平衡发展，我国以民工潮表现出来的大规模季节性人口流动，曾给社会带来了极大的震荡。当时除了动用巨大的政府行政资源进行调控外，各地纷纷围绕着外来人口管理问题进行立法。立法的目的很明确，就是强化外来人口的管理。 与其他领域社会管理法规建设相比，有关外来人口管理的法规规章可以说数量多，条款齐备，种类齐全。从数量来说，笔者根据中国法律资源网相关主题词查询，截止2004年8月5日所发布并有效实施的规范性法律文件中，与外来人口相关法规规章共323件。其中，部委行业规章31件，地方性行政法规规章292件（见表一）。 从地区来说， 全国大陆省级行政区、绝大部分的地市级行政区都制定了外来人口的地方性管理法规规章，甚至有些县及乡镇政府也制定了有关的规章制度。从内容来说，外来人口管理方方面面似乎都有章可循。外来人口户口、计划生育、房屋租赁、务工经商/default.asp） 全国人大法 律 库 国务院行政法规规章库 部委行业规 章 库 地方法规规章规 章 库 合 计 流动人口 10 105 115 流动人员 7 19 26 外来人口 9 9 外来人员 16 16 暂住人口 3 93 96 暂住人员 17 17 外来务工经商人员 4 4 外来务工人员 4 4 外地来京务工经商人员 9 9 外出务工经商人员 1 1 农民工 11 15 26 合 计 0 0 31 292 323 根据笔者所列举的上述表格中11个名称查询，截止2004年8月5日所发布并有效实施的规范性法律文件共323件。其中地方性法规规章292件。使用比较多的名称是流动人口、暂住人口、流动人员、暂住人员和外来人口、外来人员。不同名称的使用也表现出法律文件主题内容和地区分布的一些变化（见本章表二） （表二）不同名称法规规章适用情况 名 称 主 题 部委规章 地方法规规章 流动人口 计划生育 计划生育委员会 全国各地 流动人员 人事 人事部 组织部 广东省 上海 外来人口 综合 长沙、成都 北京 苏州 辽宁 杭州 外来人员 救助 务工 等 内蒙古 北京 大连 济南 深圳 厦门 暂住人口 治安 租赁 综合 公安部 民航 重庆 西安 厦门 长春 湖北等 暂住人员 户口 治安 租赁 综合 广东 济南 外来务工经商人员 户籍管理 广西 呼和浩特 外来务工人员 劳动管理 收费 劳动 北京 珠海 外地来京务工经商人员 综合 管理 服务费 北京 外出务工经商人员 回乡办企业 四川 农民工 养老保险 重庆 北京 有关外来人口管理法规规章不仅名称混乱，而且名目繁多。从内容上，除了有综合性法规规章外，还有许多专门性规章，涉及到暂住证管理、房屋租赁管理、务工经商管理、计划生育管理、卫生管理等。从形式上，除了我们上述所查询到的地方性人大法规、省地级政府规章等规范性文件外，省市政府根据外来人口的流动情况，时不时地作出一些决定、通告，这些决定、通告也常常成为对外来人口管理的依据。 一些没有立法权限的县级市乃至镇也纷纷出台外来人口管理办法或规定。这些办法和规定俨然像法规规章一样对外来人口暂住户口、务工、房屋租住等作出限制性规定。如，广东省东莞市石龙镇第十三届人民代表大会第三次会议于2000年7月21日就通过《外来人口和出租房屋管理规定》。该《规定》第二条规定：“本行政区域内的外来人口、出租房屋管理适用本规定”。第二十四条规定：“在本镇就业、经商的外来人员应当持本人有效居民身份证或其它有效身份证件和合法居住场所证明到暂住地派出所申报暂住户口，领取《暂住证》”。《规定》还对外来人员收取治安管理费、劳动管理费等费用，以及