对我国水资源流域管理的思考研究.pdfVIP

对我国水资源流域管理的思考 田其云 摘要：2002 年水法确立了水资源流域管理制度，设立了流域管理机构，本文认 为水法中有关流域管理机构的规定在实践中难以真正落实流域管理制度，将导致 流域管理机构的管理效果不显著，影响水法对正义价值的追求。建议设立四种等 级的流域管理机构，健全具有权威性和独立性的流域管理机构体系，强化流域水 资源的宏观管理，弱化微观管理，增强服务功能。 关键词：水资源 流域管理机构 水法 我国水法将水资源界定为我国领域内的地表水和地下水，受全球性水循环规律制 约，大气降水是地表水（河流、湖泊等）和地下水的主要来源，大气降水以分水 岭为界按各个流域从地势高的地方逐步向地势低的地方汇集成地表径流和地下 径流，并最终以流域的主干河流出口将流域内接纳并汇集的水量注入海洋、湖泊 等，以维持蒸发、降水、径流之间的水量动态循环平衡。周而复始的径流过程给 我们提供了动态变化的水资源，对其开发、利用、保护必然要求关注汇集水资源 的流域，本文围绕水资源流域管理展开讨论。 1.我国水法对水资源流域管理的确立 我国以不到全球水资源总量的2%的水资源源量来维持世界1/4 人口的可供水， 相对人口和社会经济可持续发展的需求，水资源明显不足，由水资源短缺引发的 供需矛盾的势态十分严峻，成为妨碍社会经济发展的重要因素，通过法律手段来 解决水资源供需矛盾应运而生。在1988 年颁布实施水法时，基于“随着国民经 济的发展、城市人口的增长和人民生活水平的提高，水资源的管理已成为国民经 济和社会发展的重要问题”这一认识，水法强调了对水资源的行政管理，确立了 “国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。” 遵循自然规律是环境资源法的一项基本原则，做为环境资源法分支的水法也应遵 循水循环规律，但1988 年水法却忽视了水资源流域动态循环的整体性规律，对 水资源流域管理未做规定，在各地区、各部门强调依法管理水资源的实践中形成 水资源管理地区分割现象而无视流域水资源整体开发、利用、保护，这是导致黄 河、塔里木河、黑河等出现断流的重要原因。如黄河流域的断流问题，20 世纪 70 年代就开始出现断流，1988 年水法的实施不但未能遏制住断流问题，断流现 象反而更加严重，在1997 年黄河断流达到226 天。残酷的现实和黄河上中游过 量用水、黄河中下游用水不足或无水可用导致的沿黄省（区）之间用水的尖锐矛 盾迫使国务院水行政管理部门重视水资源的流域整体性动态循环规律，强化流域 水资源整体开发、利用、保护观念，决定从1999 年3 月1 日起由黄河管理委员 会对黄河水资源进行统一协调，取得了明显效果，在基本保证了沿黄省（区）城 乡居民生活用水和工农业生产用水的情况下，至1999 年底，黄河仅断流8 天， 而来水相近的1996 年同期断流时间为106 天，可见对黄河流域水资源整体协调 管理，可有效地缓解黄河流域水资源开发、利用、保护中形成的人与人和人与水 之间的矛盾。在水行政管理部门主持下，2002 年修改完善后的水法遵循了水资 1148 源流域整体性规律，确立了“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合 的管理体制”，至此，水资源流域管理被纳入法制轨道。 2.我国水资源流域管理机构的管理范围及其潜在问题 依法对水资源进行流域管理，需要相应的流域管理机构，2002 年水法对此做了 明确规定，对流域管理机构的法定管理范围确定为：参与流域综合规划和区域综 合规划的编制工作；审查并管理流域内水工程建设；参与拟定水功能区划，监测 水功能区水质状况；审查流域内的排污设施；参与制订水量分配方案和旱情紧急 情况下的水量调度预案；审批在边界河流上建设水资源开发、利用项目；制定年 度水量分配方案和调度计划；参与取水许可管理；监督、检查、处理违法行为等。 表面上看，2002 年水法规定流域管理机构对流域水资源从宏观的规划、区划等 到微观的水量分配、取水许可、监督检查等方面实现了对水资源的流域整体性管 理，确立了水资源流域管理秩序，并在实践中具备一定程度的运作能力。但是， 稍微深一层思考一下水法有关流域管理的规定，我们不难发现还存在许多不足， 实施水法将逐渐显现许多潜在的问题，其中有些是根本性的问题，本文重点谈及 的以下三个问题确实值得我们深思：第一，实施2002 年水法不能真正落实“国 家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，最终仍会回到类 似于1988 年水法规定的“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结 合的制度”上去。1988 年水法经修改、完善、发展到