22第四章 行政组织.docVIP

★YYZYQ.NO.22 ★行政管理学 ★NOV.5TH.2008 ★65 第四章 行政组织 第一节 行政组织概述 一 行政组织的含义 1.定义：行政组织是行政管理活动的主体，即国家为推行政务，依法组建的行政机构体系 2.对定义理解的几个要点： a.是行政权力的物化，是行政管理的主体，我国的行政组织包括中央和地方各级人民政府 b.依法组建 c.是各类行政机关的有机组合，是由人员，职位，单位，部门等复合而成的有机整体 d.其设置、组建和变更的目的在于有效推行政务 二 行政组织的特征 （一）一般特征：与一般社会组织相比 1.政治性 2.公共性 3.系统性 4.权威性 （二）比较特征： 1.与政党组织相比，具有国家强制性 政党含义，社会政治组织，不具备强制性 中国共产党是我国的执政党，“党的领导”就是中国共产党通过政治的，思想的，组织的途径，执掌国家政治权力，对国家机关实行有效的领导。但不意味着党组织直接行使行政组织职权，任何党政不分，以党代政的现象都不符合现代法治国家或法制行政的要求 2.与国家权力机关相比，在其产生上具有派生性，在运行机制上具有执行性和垂直性 3.与司法机关相比，主要是性质和职能上的差异，在上级对下级的领导关系上，也具有不同的含义 a.我国司法机关包括人民法院和人民检察院，独立行使审判权，不受任何行政机关，社会团体和个人的干涉 b.各级之间，不存在垂直的领导与被领导的关系 三 行政组织的分类及其构成要素 （一）行政组织的分类 1.宏观分类 a.在联邦制条件下：联邦政府行政机关、中间（州或加盟共和国）政府行政机关和地方政府行政机关 b.单一制：中央，地方 我国，单一制，中央，地方（省市县乡镇） 2.微观分类：在一级政府内部 a.领导机关： 含义：行政首脑机关，如各级行政首长及其合议制决策机构 作用：核心，统筹全局，运筹决策，协调控制监督 b.职能机关： 含义：各级政府中负责管理某一专门行政事务的执行机构，是领导机关的部门机关，如中央政府各部委，省级政府的各厅局等。此外还包括直接直属机关和间接直属机关 作用：承上启下，对上接受指挥和领导，对下工作指挥和业务监督 c.辅助机关 含义：为行政组织提供辅助性工作服务的机构，包括政务性、事务性、专业性和综合性的辅助机关（4类辅助机关），如调研机构等 作用：保障行政组织系统灵活高效运作 大政府，改革的途径是培育社会中介机构 d.咨询机关 含义：出谋划策，提供政策方案、政策规划的机构，两种形式：一是行政组织内设的，如咨询委员会，二是与政府保持密切联系的社会智囊机构 作用：协助决策，决策的科学性有效性科学性 e.排除机关 含义：是指一级政府机关根据行政管理需要，在其管辖区域内设立的代表机构，如地区行署 作用：强化一级政府的直接领导，维持辖区正常秩序 往往事与愿违，延长决策流程，助长官僚主义，慎之又慎，精干效能 （二）行政组织的构成要素 第一，行政职位：最基本的结构要素，它是行政组织系统的细胞组织，主要由职务，职责和职权等因素复合而成 相对稳定，法定；但是，在法制不健全的地方，最不稳定的因素之一，因人设职因事设职，机构臃肿，人浮于事 改革基点：职位法定，职数法定，权责一致，名实相符 第二，行政人员或公务员：最积极最活跃，唯一具有主观意志和主观能动性的因素 第三，行政资源是信息，经费，物材等物质因素的总和，物质基础 第二节 行政组织体制 一 行政组织体制及其在我国的发展 行政组织体制，指一级政府内部的领导关系和组织结构方式，是行政组织内部各要素、各单位、各部门乃至各层级之间的组合方式，以及各种行政关系制度化的表现 我国的发展：略 二 行政组织体制的类型 （一）首长制和委员会制 1.首长制 含义：法定最高决策权由行政首长一人行使 优点：★命令统一，步调一致；指挥灵便，行动迅速；事权集中，责任分明；保证上级决策或领导意志得到最有效的贯彻执行 缺点：主观片面，独断专行，不易监督和制约 2.委员会制 含义：法定最高决策权由委员会行使 优点：集思广益，相互监督，发挥群体作用，协调各方面意见 缺点：★UP 反面 3.改革： a.对领导集团的决策和执行加以适当分离，导入执行部机制，以强化决策的执行环节，适应行政环境 b.为了强化行政责任，应在建立有效的权力制约和监督机制的前提下，实行强首长制，以保障首长在领导行为中有足够权威 c.决策以委员会为核心，执行以行政首长为核心，并以此建立委员会和首长的责任机制 （二）层级制和职能制 1.含义及其优缺点 层级制是指政府组织从纵向上划分为若干层级，每个层级所管辖的业务性质相同，各对其上一层级负责，形成有效的层级节制关系；但其管辖范围自上而下逐级缩小 职能制指政府组织平行划分为若干部门，每个部门所管辖的业务内容不同，但范围相当 采用层级制，便于集中领导，统一指挥