府际关系的多中心合作趋势研究.pdfVIP

府际关系的多中心合作趋势 杨宏山+ 府际关系的概念与内涵 伴随着经济市场化和地方分权化的发展趋势，近年来，府际关系(inter- governmental 很高的新概念，成为各国行政改革普遍关注的重要领域。根据怀特 的“新政”改革。①当时，为了应对大萧条时期的经济社会恐慌局面，美国联邦 政府突破了既往的府际分权、各自为政的宪政架构，转而通过财政补助、法令规 范等政策性工具，实质性地介入了州和地方性公共议题的处理。第二次世界大战 之后，美国联邦政府更是经常通过不同的府际关系运作方式，影响州和地方政府 的公共政策规划和执行。50年代，美国国会成立了专门的“府际关系委员会”， 负责监控政府间关系的运作方式和发展走向。80年代，府际关系已经成为美国 政府治理所普遍认可的概念术语。 顾名思义，府际关系是指不同政府之间的相互运作关系。从狭义上来讲，府 际关系主要是指上下级政府之间的垂直互动关系；从广义上来讲，府际关系还包 · 作者单位：中国人民大学公共管理学院博士、副教授。 Relat如ns．CA．：Brooks／Cole ①参见Deil．S．Wright．UnderstandingIntergovemmental Pubhshing Company，1988，p．13。 5 府际关系的多中心合作趋势l固31 括同级政府间的水平互动关系、政府内部不同部门间的横向关系，是指各级各类 政府以及它们的机构之间的相互影响、相互作用和相互依存的关系。换言之，广 义的府际关系，不仅包括中央政府与地方政府的关系以及地方政府间的纵向垂直 关系，而且包括不同地方政府间的横向合作关系以及同一政府内部的不同部门间 的横向分工关系。府际关系研究主要关注于不同政府间的管理幅度、管理权力、 互动合作和管理收益等问题。就其实质而言，府际关系是指不同政府之间的权力 配置和利益分配关系，利益关系乃是府际关系的真谛和本质所在。①相对于“中 央与地方关系”而言，“府际关系”无疑具有更广泛的适用范围，它不仅可以涵 盖中央与地方的关系以及地方政府间的纵向隶属关系，而且可以涵盖互不隶属的 地方政府问的竞争合作关系，以及政府各部门间的权力分工关系。 二西方国家府际关系的发展趋势 20世纪80年代以来，伴随着市场竞争、信息技术和政治民主的迅猛发展， 西方国家的府际关系也呈现出新的发展趋势。②概而言之，这些发展趋势主要表 现在以下几个方面。 1．府际关系的多中心趋势 西方国家大多实行地方自治，近年来，府际关系又呈现出新的发展趋向：不论 是联邦制国家还是单一制国家，其府际关系格局都呈现出多中心发展趋向。一方 面，西方国家的基层政府数量逐渐增加。西方国家由于城市化高度发展，许多新兴 城镇纷纷设置自治区域并成为相对独立的自治市。自20世纪80年代以来，美国地 方政府单位的数目一直在逐渐增加③；另一方面，西方国家政府间的等级制逐渐弱 化。市政府不论辖区大小，彼此之间的地位相对平等。例如，加拿大全国共设有 2100多个城市行政区，都是独立的地方自治单位，彼此之间没有隶属关系。法 国的4000多个城市中，除首都巴黎外，其他所有城市享有的治理权限基本相同。 不仅如此，西方国家的府际关系还呈现出碎片化特征。大都市区就是碎片化 ①参见谢庆奎《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报》2000年第1期。 ②参见赵永茂等《府际关系》，(台北)元照出版公司．2001。 ③参见尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》，张昕译，中国人民大学出版社，2002．第619 页。 81 6《I政治改革与政府转型 的缩影，每个大都市区都存在着大量独立的公共管理机构。例如，美国旧金山大 都市区有102个市镇，形成了多中心的城市治理模式，各市镇彼此地位平等，旧 金山只是其中最大最著名的市镇而已，并无领导其他市镇的权力。西方国家的市 政实践表明，相对于单中心的市政管理体制而言，这种多中心体制由于行政辖区 较小，政