流域良治——流域管理的发展方向研究.pdfVIP

940 次 2004-9-6 流域良治——流域管理的发展方向 杨 娟* 摘要：良治是现代社会治道变革的产物，它强调政治国家与公民社会的合作、协调，强调对 公共事务进行多种手段并用的综合性管理。我国长期以来流域水资源的管理主要采取强制性 的自上而下的控制模式，政府是唯一的政策制订者和决策实施者。将良治观念引入水资源管 理，要求扩大公民对流域事务的参与，要求水公共机构实现职能的转变。国际社会的实践证 明，流域良治已成为流域管理的发展趋势，本文从分析我国流域管理的现状入手，对流域良 治框架的建构提出了建议。 关键词：水资源 流域管理 良治 公众参与 统一管理 一、我国流域管理体制的现状及其局限性 “一条河流一部法律”是古老的国际河川法留下的箴言。水以动态形式存在着，水资源具有 流动性，一个流域是一个完整的生态系统，对水资源按流域而不是按行政区域进行管理是流 域生态系统整体性的客观要求。水体功能的多样性、复合性决定了必须将水资源的开发利用、 水质水量的保护与增进以及对水生态环境的维护综合进行，否则就会出现部门利益的冲突和 争夺。但是长期以来，我国并未意识到按照流域的自然属性进行水资源管理的重要性，立法 上一直采取区域管理和分部门管理的模式，直到2002 年《水法》的修改 ，才在法律上改变 了原来的单纯区域管理模式，明确了流域管理和区域管理相结合、统一管理与分部门管理相 结合的管理体制，确立了流域管理机构的法律地位。这无疑是我国水资源管理制度的一大创 新，然而在深入分析水法有关流域管理的规定和考察水资源管理实践的基础上，我们发现， 现今的水资源管理体制在立法理念上并未摆脱传统治水观的窠臼，旧的管理观念没有得以革 新，许多新制度不过是对旧制度的翻版或妥协，流域管理中一些长久的痼疾与矛盾没有得到 解决与平衡。 1、 法律规定的矛盾使流域管理机构难以做到真正意义上的统一管理 2002 年《水法》第12 条规定，“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的 流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的 水资源管理和监督职责”，据此，流域管理机构是代表国家对流域实行管理的主要部门，但其 在地位上却隶属于水行政主管部门，性质上是水利部门的派出机构、附属机构，这就使其难 免在管理的自主性上受到水行政主管部门的制约。流域管理机构的管理在某种意义上其实就 是水行政主管部门的管理。而且，2002 年《水法》将流域管理机构排除在参与国家水资源宏 观管理的权力之外，第17 条规定，“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院 水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批 准”，这与1988 年《水法》规定的水行政主管部门的统一管理与分级、分部门管理相结合的 原则并没有实质上的改变，也与设立流域管理机构的初衷相悖。 2、 利益冲突导致流域管理机构综合管理权力的分散 首先，2002 年《水法》确立了流域管理与区域管理相结合的原则，并对流域管理机构和地方 水行政主管部门的管理权限分别予以界定。地方水行政主管部门在很大程度上受制于同级政 府，代表着地方利益，当流域利益与区域利益发生冲突时，权力应如何设置与分配，协商不 成是否应报请其共同上级主管机关裁决，对此，水法并无明确规定。其次，根据2002 年《水 法》第12 条的规定，流域管理机构和水行政主管部门对水资源实施管理、监督职责，而环保 部门是对水资源进行保护的主体，水资源管理和水环境保护分属两个部门管辖，而且，交通、 渔业、电力、林业等部门在各自业务范围内对水资源都具有一定管辖权，各部门进行管理的 依据各不相同，实践中难免产生权力的碰撞与利益的竞争，由此可见，“多龙治水”的局面并 未根本改变，流域管理机构综合管理的权力在现实中遭到瓜分。 3、 行政调整机制的单一性 我国水资源管理一直实行以行政管制为主导的调整方式，而忽略了市场机制、社会机制的作 用。长期以来，我国江河流域水资源的分配主要采取指令配置、自上而下的控制模式，这种 集权式的统一管理模式在短期内一定程度上体现出了有效性，然而依靠行政命令的单纯的政 府管制有其局限性，并不能从根本上建立起一套良性的流域水分配和水管理机制。水资源具 有多重功能，对于水资源的生存保障功能来说，政府应该采取强有力的行政措施保障基本生 活用水和生态用水，对于水资源的诸如发电、养殖、捕捞、航运等经济功能，政府则适宜引 入市场机制，运用经济杠杆使水资源的配置在市场上得以优化。然而，现阶段我国水资源权 属尚不明确，对水