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推进国库集中支付制度改革的困难与途径　　摘要：国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。推行几年来，效果明显，不仅改变了资金拨付方式，硬化了预算管理，加强了财政监督，大大提高了我国宏观调控能力。同时，在实施过程中也出现了一些困难和问题，文章拟结合实际，探讨深入推进国库集中支付制度改革的途径。关键词：国库集中支付；困难；途径　　一、目前推行国库集中支付制度改革中存在的困难　　国库集中支付制度改革是一种根本性的变革，是加强财政收支管理、防止腐败的重大举措。由于国库制度改革政策性强、技术要求高、涉及面广，具体情况错综复杂，在实践中还存在一些难点和问题。有关国库集中支付法规的不健全　　随着金融及财税体制改革的进一步深入，国库的会计核算和管理工作都有了很大变化，现行的国家金库管理条例及其实施细则均在20世纪80年代制定和修改，相当一部分已不适应，如在国库监管中，国库有权根据金融违法行为处罚办法对金融机构占压财政存款或资金的行为进行处罚，而对税务和财政机关的占压行为无权处理，出现了国库监管中的“真空”现象，业务改革中制度建设的不配套，严重影响了国库职能作用的充分发挥。预算管理体制不够完善　　实行了国库集中支付制度以后，预算的编制与执行虽然也进行了适当的调整，但与资金支出管理改革还不配套：一是预算编制过程中还大量地存在着“各类预算基数加增长”的情况，没有采用“零基预算编制法”编制预算，不能反映预算资金支出管理改革后的资金运动情况。二是财政资金分为预算内资金和预算外资金，并未全部集中到国库部门，不利于财政资金的统一调度。三是在预算执行过程中，由于预算编制不规范、批复不及时、年度预算调整频繁等，对超预算或预算结余缺乏相应的制度约束，客观上给国库集中支付制度的实施增加了难度。国库机构职能设置有待整合　　国库集中支付制度改革后，对于各地国库管理和执行机构的设置缺乏统一规划，部分地市级国库管理和执行机构分设职能部门，在一定程度上导致了职能的重叠和交叉，造成了体制内部协调性不足的发生，影响了工作的效率。因此，国库管理和执行机构职能亟待整合，以加强对预算部门支出方式和资金流向的监控。资金管理信息系统建设滞后　　国库集中支付的实现完全依赖于高效成熟的国库集中支付资金管理信息系统的支持，需要将预算资金的全程控制、财务审查、资金管理和财政部门、各预算单位、政府采购部门的实时财务监控和数据交流等方面都要全面在一个信息化系统平台实现。而目前，地方财政内部信息化系统“壁垒”严重，国库集中支付系统的数据无法多部门共享，国库集中支付系统还不够完善，功能不够强大，不能完全满足业务流程的实际需要，大大影响了国库集中支付制度改革的顺利推进。　　银行国库监管难以执行到位，国库代理银行责任利益不对称　　国库集中支付改革后，人民银行国库部门对财政资金的拨付由事前直接审核变为事后间接审核，对拨款的监督对象由传统的对各级财政机关监督变为对代理银行的监督，监督的重点由原来对财政性资金使用的合理性、合规性和计划性监督变为对代理银行业务的规范性监督，加大了国库的监管难度，加大了国库资金风险。另外改革后，由于代理国库银行“先付后收”，完成资金的清算的速度慢，易造成代理银行垫付财政资金的现象加上承担财政资金的支付清算以及信息提供等大量工作，人力、物力和财力成本相对较高，监督管理严格，责任利益不对称。资金支付风险防范制度不完善　　在新的市场条件下，许多事业单位为其业务的发展而进行融资，行政单位也经常为本部门、本行业或某一项目进行担保，实行国库集中支付以后，一旦融资或担保项目失败，就需要以国库资金偿还，风险最终转移到国家，情况严重的还会影响政府对宏观经济的调节。目前对行政事业单位的资金风险管理制度尚未有较完善的措施。　　会计集中核算制与国库集中支付制度的衔接不够　　对于目前实行的会计集中核算制，从财务管理工作规范的单位来看，其做法较为彻底，但这种大包大揽的做法不适宜在地域广、规模大的地方大面积推广。如何充分利用会计核算中心现有的人力、物力、网络资源与国库集中支付制度衔接也是目前急需解决的问题。缺乏统一高效的交易监管与会计控制系统　　西方国家普遍是通过国库部门依靠国库会计系统来记录和监督财政资金。相比之下，我国的国库目前会计系统限于技术手段的制约，目前无法提供较为完整的财政交易信息，无法履行财政监督、预算评估和其他重要的财政管理职能，一定程度上制约了国库管理制度的推广。　　二、进一步深化我国国库集中支付制度改革的途径　　国库集中支付制度改革是一项庞大的系统工程，涉及管理体制、法律环境、技术条件、人员素质和财力基础等多方面。要继续完善国库集中支付制度的配套改革，同时加快实行财政预算制度的改革，全面推行真正意义上的部门预算。此外，要着力构建财、税、