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农村闲置地问题与对策研究 　　论文摘要近年来我国土地闲置面积逐年增加，形成了不同程度的土地闲置。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场”的主张为新一轮土地制度的改革奠定了基调。以此为契机，本文从农用闲置地的角度，结合全国闲置土地相关经验，试图为农用闲置地的持续利用和管理提供相关参考。 　　论文关键词农村闲置土地土地制度 　　2014年，最严格耕地保护制度的最新耕地保护政策通知出台。该通知明确了要坚持农地农用，不得借农地流转之名违规进行非农业建设。同时，国土资源部要求把保护耕地作为首要的土地年度管理任务，坚持优先对耕地进行保护、数量质量同时发展。同年，我国首部土地管理蓝皮书出炉，该蓝皮书对现代意义上的土地整治概念作了科学的界定，进一步明确土地整治作为一种节约集约利用土地的重要活动。出台的一系列政策都以耕地保护的基本国策为中心。因土地闲置问题在宏观上对国家经济的发展产生了影响，引起了中央决策层的关注。在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”为闲置土地的解决提供了全局的方向。 　　一、农村闲置地界定与现状 　　闲置土地主要包含以下两类：一类是使用者已依法取得土地的使用权，但未及时以取得土地时约定或规定的用途进行利用，或者利用不充分的状态。另一类是指各种非法批地造成闲置的土地和荒芜耕地，可粗略理解为不经济使用土地。如《闲置土地处置办法》第二条规定的情形。也有学者认为“闲置土地”指因抛荒、撂荒等造成空闲和搁置的未利用土地。农村的闲置土地分为以农业活动造成闲置和非农建设使用导致的闲置，本文的闲置土地指以耕地为主，包括农业和非农建设闲置的土地，存在于农村生产生活的未利用或未充分利用的土地。 　　据报道，截止2009年底，全国仍约有一万公顷闲置土地，农业闲置地区域多集中在经济发达地区的小型城市乡镇以及经济尚欠发达的中西部偏远地区，全国各种耕地闲置或半闲置的状态随处可见。 　　2014年，新疆执法大检查中显示的违法用地面积达20万亩，其中1.12万亩是违法占用的耕地；利用重点建设项目及民生工程、援疆项目等违法用地的数量分别占违法总面积和耕地的36.44%、26.65%。据2014年土地利用现状遥感调查显示，内蒙古整个区耕地及未利用土地面积分别占全区总面积的8.18%和27.12%，未利用土地面积比例比全国平均水平高，而耕地利用比例却远低于全国平均水平。同年，西南财经大学中国家庭金融调查与中国农业银行联合发布的《中国农村金融发展报告2014》称2013年全国农用地闲置由2011年的13.5%上升到15%，土地闲置家庭与土地闲置面积占全国总面积的占比均分别上升了1.5个百分点，农用闲置土地的比例和闲置面积尚在增加，全国有25%的农村家庭闲置了农用地，既未耕种也未出租，而处于完全闲置的状态。 　　据土地利用管理司官员称，截止2010年5月底，全国上报2815宗面积共计16.95万亩的闲置土地，查处面积有12.35万亩，相当于三个澳门。 　　二、农村闲置地的原因分析 　　1.土地利用结构不合理，利用效率低。《土地管理法》规定，集体建设用地出让是属于县一级土地利用总体规划和乡镇土地利用总体规划，应由同级人民政府编制规划，且《城乡规划法》第18条和第22条明确规定乡、村的规划应当结合农村实际，以村民意愿为主，体现农村地区特色，在报送审批前，村庄规划须经村民会议或村民代表会议讨论同意，但实际中村民对乡村规划知晓度并不高或并未按程序行事；在规划过程中地方政府往往不能充分吸收听取民意，导致农民并未真正参与其中，规划建房、利用土地更是无从谈起。我国《城乡规划法》实施后的乡村规划权并未由集体或其成员依法真正得以行使，反而成为行政权力介人乡村土地管制的合法工具。有调查报告显示，耕地的利用和保护状况并不乐观，耕地很多被以各种用途转化为非农用地，如在耕地上建房、建坟、建窑等乱占土地的现象，及在耕地上采石、挖砂、采矿等现象在不少地区存在且较为严重。 　　2.农村集体经济组织未能有效发挥作用使农村集体经济制度的价值得以体现，阻碍集体利益与成员利益实现双赢。集体经济组织的权力行使应以法律形式明确，并通过法律制度保障权力的实现。我国农村统分结合的双层经营体制在实践中“分”而不“统”，重视个人而轻集体，“统”的作用得不到有效发挥。《土地管理法》第十条规定了农民集体所有的土地的归属，集体所有，村委会或村集体经济组织经营、管理；但在现实的生活中农村集体经济组织并不独立，而由村委会代行其集体土地所有权主体的职能，因此在土地问题上并不能通过集体经济组织让村民的权利得以有效实现。 　　3.土地转让机制不健全，流转受限。现有的农村土地管理法律法规中对集体土地的管