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“行政法学”这一法学术语中包含了“行政”、“行政法”、“行政法学”三个行政法学最基本的概念，因此，在本编中依次对这些基本概念分别进行阐述，在此基础上，探讨作为法律部门之一的行政法的定位、特征、存在形式以及作为法学学科之一的行政法学的对象、方法、体系等，继而分析行政法的理论基础与基本原则。 第一章 行政与行政法 第一节 行政的概念 第二节 行政法的概念 第三节 行政与行政法的关系 第一节 行政的概念 行政法学上的“行政”概念与其他学科并不完全相同，而具有行政法上的特殊意义。 一、行政概念的产生 “行政”一词在我国古已有之，例如战国时期的《纲鉴易知录》中记载“召公、周公行政”等，其意为执行政令、推行政务，但这种“行政”与近现代意义上的行政概念并不完全相同。 我国作为社会主义国家，实行“议行合一”的人民代表大会制度，否定三权之间的分立，而承认国家职能的分工。但无论是三权分立还是国家职能分工，行政作为一个相对独立的国家权力却由此而确立。 二、有关行政概念的理论 消极说 积极说 （一）消极说 1．消极说的主要观点 消极说以三权分立理论为基础，认为行政权是从国家权力中排除立法权与司法权的部分，又被称为“控除说”、“排除说”、“除外说”、“蒸馏说”等。 鉴于行政的复杂性、多样性以及易变性，消极说认为不可能也没有必要明确行政的内容。 2．消极说的问题 首先，从积极说的观点来看，消极说并没有从正面定义行政的概念。 其次，但随着现代行政职能的不断扩大，行政同时兼有立法（行政立法）与司法（行政裁决、行政复议等）的部分功能，三权之间呈现融合趋势，因此，以消极说来界定行政的概念并不妥当。 除外说 日本学者美浓部达吉主张：“行政是除立法、司法以外的一切活动。” 除外说” 日本学者美浓布达吉（1940年左右任东京帝国大学的校长 ） 这种观点以三权分立为基础，以不同的国家职能来界定行政。但： 没有明确界定什么是行政，同义反复； 现代立法权、司法权、行政权交叉，行政职权中也有行政立法权、行政司法权。 （二）实质说 1．实质说的主要观点 与消极说回避行政权的实质内容相对，实质说试图通过概括行政的一般特点来明确行政的内容，这种观点以行政的实质意义为标准，又被称为“实质意义上的行政概念”。 此外，各学者也从不同的角度对积极地定义行政的概念，由此形成了“原本或拟制事务说”、“社会管理职能说”、“公共事务处理说”、“公共服务目的说”、“目的实现说”、“公益实现说”、“现实实现说”等新的实质说。 2．实质说的问题 实质说从不同的视角积极地定义行政的概念，对于明确行政的特性等具有重要意义。但问题在于现实的行政活动极其复杂多样，实质说中说概括的行政的一般特性并不能统一地说明所有行政的特征。 目的说” 德国学者马叶尔认为行政是实现国家政治目的的一切活动。 这种观点点明了行政的主要特征。但： 不全面，行政并不都是实现国家政治目的； 立法活动与司法活动也都有实现国家政治目的的一面，但它们都不是行政。 管理说 美国《社会科学大词典》认为“行政为国家事务的管理”。这个观点也流行于我国。马克思也曾说过“行政是国家的组织活动”。 这种观点简明扼要，通俗易懂。但： 国家的组织活动不仅仅限于是行政； 立法机关、司法机关的活动都在不同程度上对国家事务进行管理。 （三）形式说 1．形式说的主要观点 实质说着眼于行政内容的实质来定义行政的概念，而形式说从国家统治结构出发，认为国家机关分为立法机关、行政机关、司法机关，各机关各司其职，其中行政机关所进行的活动就是行政。因此可以将行政定义为“行政机关所进行的活动”，这又被称为“形式意义上”或“组织意义上”的行政概念。 2．形式说的问题 形式说以国家机关为标准定义行政的概念，在现实中简便易行。但问题在于行政机关所进行的活动并非都属于行政的范围，例如行政立法具有立法性质、行政裁判和行政复议具有司法性质等，而且，即使是立法机关、司法机关，在进行内部管理时也属于实质意义上的行政。 形式说将这些实质意义上属于行政范畴的活动都排除于行政概念之外，并不符合行政的现实情况。 二分说 美国行政法学者F.J.古德诺(1859～1939）认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。制定政策是政治，执行政策是行政。 古德诺1913 年曾到北京任中国政府的法律顾问 这种观点在议会至上的时代反映了当时实际状况。这是比较老的早期观点。 但在现代，这种观点不能解释： 行政机关不仅执行国家意志，它同样有决策行为，也即表达国家意志； 司法机关也执行国家意志，但它不是行政。 三、行政的概念 行政法上的行政是指国家行政机关等行政主体为积极实现公益目的，依法对国家事务和社会事务进行的组织、管理、决策、调控等活动。行政的英文表达是Admi