乡镇实行党代会常任制的应然性与目标取向.docVIP

乡镇实行党代会常任制的应然性与目标取向 　　摘要：乡镇一级党代会常任制有无实行的必要是个见仁见智的问题。在现阶段实行具有应然性，主要理由是：其一，乡镇一级实行党委权力集中的“一体性”领导体制，实行乡镇一级党代会常任制能逐步调整权力结构。其二，弥补当前乡镇人代会权力短缺的不足，其三，能够进一步规范乡镇和村级的关系。而乡镇一级在实行党代会常任制的目标取向上应主要集中在通过党代会制度平台选举党委书记，并要形成党代会常任制有效的制度功能。 　　关键词：乡镇党代会常任制；党代会；基层组织 　　中图分类号：D26 　　文献标识码：A 　　文章编号：1007－5194(2010)05－0032－05 　　 　　目前，党代会常任制集中在乡镇、县(市)两级扩大试行，试行的效果也各不相同。本文认为，乡镇和县(市)一级都属于基层，在目前都应该扩大试行党代会常任制，这对地方政治建设有很大好处。但是县乡之间各自具有不同的特点，应根据实际情况有所区别、有所侧重地试行。本文着重论述乡镇一级实行党代会常任制的应然性与目标取向。 　　 　　一、乡镇一级实行党代会常任制的应然性 　　 　　乡镇一级党代会常任制有无实行的必要是个见仁见智的问题。中央党校王贵秀教授认为，不宜在基层实行党代会常任制。其理由主要是基层可以直接进行民主选举，不需要由代表代行党员职权。他指出：“各级党的代表大会作为同级党组织的最高权力机关，是由不同层次和不同范围的党员或‘选举人’选举产生的党内代议制机关，因此，它们实行的是间接民主制，或者说，党的代表大会是属于间接民主制的范畴。这就决定了代表大会制度有特定的适用范围。具体来说，代表大会制度一般只适用于党的中央组织和地方组织，而不大适用于党的基层组织。”党的基层组织有三种不同的形式，一是党的基层委员会，二是党的总支部委员会，三是支部委员会。“很显然，总支部委员会和支部委员会就根本不宜实行代表大会制度，更谈不上什么代表大会常设委员会，只适宜于实行党员大会制度，即实行直接民主制。”笔者同意上述观点，但就目前来说，在党内基层实行直接民主制还只是理论上的一个应然问题，或者说是努力接近的政治目标，要在近一阶段内实行直接民主的可能性并不大。因此，本文认为，目前，乡镇一级还应该实行党代会常任制。其理由有以下几个方面： 　　 　　(一)逐步调整权力结构 　　无论是发达地区还是欠发达地区，全国乡镇一级的领导体制都基本相似，即以乡镇党委为核心的领导体制。作为执政党基层组织来说，这样的领导体制具有正当性，按照党章和《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，乡镇党委是领导核心，领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自的章程充分行使职权。 　　无论是何种情况赢得政权，执政都需要获得公共权力来保障。然而，权力是需要通过制定一系列的制度和安排一定的人来运行的，权力结构就成为一个重要的问题了。如果权力结构能体现“人民主权”的原则，能够体现不滥用公共资源、不损害公共利益，能够为大多数人增福祉，那么，其权力结构才是合理和正当的，执政的基础才能扩大和巩固。我们必须承认，由于执政党是依靠武装夺取政权的，再加上我国的民主传统和基础又极其薄弱，且就现阶段来说，我国正处于经济发展的初级阶段，执政的权力制度安排主要是通过上级党的组织向下级授予，也就是说，基层领导人的权力是由组织性的自主强力进行自上而下的安排而非民主性的选举所赋予。这样做的理由是能推动经济发展，迅速提高人民群众的物质生活水平，提高国家的综合实力。在这样的政治态势下，权力结构就突出了集中性的特征。 　　乡镇的权力结构具有典型的集中性、梯次性、伸缩性特征。权力结构的安排呈渐次性排列，即乡镇党委、政府和人大。“党委最高”具体表现为以下几个方面：第一，权力的集中性。党委在乡镇一级的组织机构中处于最高地位。党委会是决策机构，乡镇的重大事项、重要人事变动和重要行动都是由党委会讨论决定的。 　　第二，权力的梯次性。党委书记是名副其实的“一把手”。在重大决策中，党委书记既是发动者，也是主要推动者，任何一项动决议没有党委书记的首肯恐怕都是难以付诸实现的。而镇长是有力的配合者。这样的权力结构就使乡镇党委书记和镇长与党委会的其他成员以及政府组成人员、人大主席、工青妇组织的负责人呈现泾渭分明的梯次性，党委书记、镇长居最高层，尤其是党委书记。由此可见，乡镇的权力结构是以人而不是以法律和制度安排为主导的。 　　第三，权力的伸缩性。一般来说，组织之间的制约性、组织内部权力的规范性都使权力结构一旦形成表现出一定的稳定性和规范性。但是，上述提到乡镇的权力结构是以人而不是以法律和制度安排为主导的，乡镇的权力主要是由上级授予的，权力结构内在变量通常匹敌不过外部压力要素，权力的伸缩性就自然生成了。权