合法转让权是农民财产性收入的基础_省略_成都市农村集体土地流转的调查研究精选.pdf

专 题 合法转让权是农民财产性收入的基础 ——成都市农村集体土地流转的调查研究 * 北京大学国家发展研究院综合课题组 建立在完整财产权基础上的土地流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键之 一，而合法转让权则是财产权的核心。通过对近年来成都市农村土地在确权后进行合 法流转的大量案例进行调查研究发现，建立在合法转让权基础上的土地流转，可以为 农民带来可观的收入，而农民收益的高低与其获得的财产权利强弱紧密相关。政府应 该在界定和保护产权的同时，打破城乡要素流动壁垒，逐渐从直接参与土地交易中抽 身而出，完成向 “公共服务提供者”角色的转变。在农地确权的基础上进行的集体土 地流转，可以提高农民财产性收入，为统筹城乡发展奠定基础。 关键词：合法转让权 财产性收入 土地流转 统筹城乡发展 厘清城市化加速的边界条件 近年来，城市化在中国加速推进，不但改变着城市的面貌，也改变着传统的 农业和农村，改变着以往形成的城乡关系。最显著的变化，是世世代代居住于农 村、主要以传统农业为生的农民，开始大规模从小块耕地上解放出来，向工商服 务业转移，向城镇集中。与此同时，土地和其他资源的城乡空间布局，也发生了 重大变动。城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了 *本文是北京大学国家发展研究院 “土地制度改革”综合课题组集体成果，执笔人李力行，课题组 成员包括 （按姓氏拼音排列）：程琛、韩思怡、黄跃、李力行、林念、路乾、谭力、王子、吴鸾莺、邢亦 青、徐建国、徐建炜、易声宇、尹建红、赵琼、张敏、张琰、周其仁。感谢成都市统筹委和 “深化统筹 城乡综合配套改革研究课题初期成果报告会”参与人的评论意见，文责自负。 127 北京大学国家发展研究院综合课题组 新的要求。因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要 适时发展为以 “有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。在可靠的农户 经营权的基础上，加上有保障的转让权，为统筹城乡发展奠定微观制度基础。 作为中国西部第一大省的省会城市，成都市率先对城市化加速条件下城乡关 系的发生进行了反思。2003年，成都市提出了以 “工业向集中发展区集中、农 民向城镇集中、土地向规模经营集中”（“三个集中”）推进城乡一体化的建设 思路。在实践 “三个集中”的过程中，工业、农业与农民居住地空间位置的改 变，牵动了复杂的既得利益补偿与未来利益再分配。为了保证 “三个集中”的主 体是农民、农户与农村集体，而不是政府或任何其他拥有行政权力的组织或个 人，成都于2008年初以市委一号文件的方式，率先启动农村地区新一轮产权改 革。这场改革的基本出发点，是厘清城市化加速的边界条件，即切实保障农业基 础和耕地资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法 转让权。成都明确提出，新一轮农村产权改革的纲领是 “还权赋能”，即不但要 把农村集体土地的使用权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农 民。为此，在已确立的农户土地承包经营权、房屋所有权的基础上，全面确立有 保障的转让权，以赋予农村产权更为全面和多样的内涵，适应城乡一体的社会主 义市场经济。“还权赋能”意味着由市场发挥配置资源的基础性作用，而政府则 需要从直接参与土地交易中逐步抽身而出，从依赖征地的 “圈地圈钱”中脱身， 彻底转变政府对 “土地财政”的依赖，完成向 “公共服务的提供者”的角色转变。 为了打通城乡户籍壁垒、保障生产要素自由流动，成都于2010年底相继出 台了两份文件，分别就 “全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙”和 “实现生 产要素在城乡之间自由流动”提出了具体的地方性政策。以“城乡统一户籍实现 居民迁徙自由”为主题的户籍改革政策，明确表示农民进城将不以牺牲承包地、 宅基地等财产权为代价。对于不进城的农民，政府也将分区域分步骤提供基本的 公共服务、社会保障和社会福利，着力建立城乡统一的社会保障体系。通过为劳 动力、资金、土地等生产要素的交易提供保护，促进城乡一体的要素市场逐步建 立起来。 目前，中国土地资源配置存在重大扭曲，土地要素的自由流动所面临的最大