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案例分析： 　　土改时期的“公荒地”土地权利的确权 [案情介绍] 双方当事人S区J镇甲村(以下简称“甲村”)与Y区T乡乙村(以下简称“乙村”)因对两村交界地区土地的所有权归属产生争议。争议土地位于甲村与乙村交界地区，北邻乙村草地，南邻同意渠，东邻同意渠和甲村草地，西邻乙草地，面积654.86亩，1992年全国土地详查时确定的用途全部为草地。1952年土改期间，争议土地未分配给两村任何村民。此后，从农村合作化、人民公社化至今，争议土地均未固定给任何一村，土地承包到户后，也未承包给任何个人使用。争议土地在解放后由争议双方共同使用，主要是用于放牧和烧碱。2004年，该地由国家征用，双方因征地补偿款项归属发生纠纷，甲村随即向呼和浩特市土地行政主管部门申请土地确权。 [人民政府处理结果、依据] 处理结果 1、将争议地确认为集体土地。 2、根据争议双方人口比例划分争议地内同意渠以西的土地，归争议双方分别所有。 3、将争议地内同意渠以东的土地根据实际使用现状划分给争议双方分别使用。 依据 《中华人民共和国土地管理法》第11条第4款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”；《中华人民共和国草原法》第4条第1款规定：“草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的草原除外”；《内蒙古自治区(草原法)实施条例》第8条第(二)项规定：“牧区、农村集体经济组织使用的草原属于集体所有，但依法使用国家所有的草原除外。”内蒙古自治区党委在《批转自治区党委农牧部、统战部和自治区民委党组关于解决自治区西部地区蒙古族社员土地报酬问题的意见》中的规定：“所有草场，原则上应一律归全民或集体所有。在农业区，由于草场少，面积小，一般的都应归集体所有。” [评析] 本案在调查处理过程中引发激烈争论，并形成两种截然不同的观点 第一种观点：依据原国家土地管理局1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条规定：“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第18条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”本案中的争议双方在解放后均未持有争议土地属本村所有的合法有效证据，故争议土地应属国家所有。 第二种观点认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第11条第4款、《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区(草原法)实施条例》以及呼市地区的特殊情况以及争议土地位于两个村之间的实际情况，且已由两村长期使用，该争议土地的权属性质可确定为集体所有。 [评析] 土地确权的原则是“尊重历史、照顾现实”。根据争议土地在土改期间未分配给农民这一事实，以及呼市地区在解放初期的特殊情况和该宗地的使用情况可以判断，争议土地属土改时期土地分类中的“公荒地”。 依据《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定，同时根据本案的实际情况，考虑到本案争议土地的沿革的历史背景，从稳定土地权属，保持安定团结，造福一方的角度出发，将争议土地的权属确定为集体所有。 实际工作中存在的问题 我国的立法对国家和集体所有权的划分范围的界定上存在一定冲突。《宪法》、《土地管理法》对土地所有权客体规定有一个大的概括性的原则范围，把土地所有权客体分成两大块，即城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。从法律文字表述来看，对农村和城市郊区土地，在《宪法》和《土地管理法》的规定中都采用了集体土地所有权优先推定。但在《土地管理法实施条例》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》却采用了国家土地所有权优先推定的原则。《土地管理法实施条例》对农村集体土地的客体范围未做规定，对国有土地的客体范围却进行了列举性规定，依该《条例》第2条第(四)项规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于国有；而《确权规定》则不分地域范围，规定只要不能证明土地属于农民集体所有即属于国家所有。 实际工作中存在的问题 实际中存在不少历史上未曾颁发土地所有证或证据不足而法律又未明确规定属于国家所有的城市市区以外的土地，这些土地应该确定为国家所有还是集体所有? 目前土地确权工作中最大的难点是《六十条》颁布后，农村集体经济组织及其成员扩展开发的且目前仍然实际占用、使用、收益的“四荒地”(荒山、荒滩、荒沟、荒地)应归农民集体还是国家所有?由此引发的国有土地与相邻集体土地间的纠纷大量存在，因法律上没有非常明确的规定，解决难度较大。 正确划分两种所有权的对策 1．正