从政权经营者到社会治理者的乡镇政府推荐.docVIP

从政权经营者到社会治理者的乡镇政府 曲延春 ——社会管理创新视域下的乡镇政府 　? 社会管理创新的关键是政府应以“服务型政府”为目标，切实转变自身职能。乡镇政府职能转变状况直接决定着农村社会管理创新的程度，关系到农村社会的和谐稳定。在社会管理创新的过程中，乡镇政府应从传统的“政权经营者”转变为“社会治理者”，即其工作重心应从政权的经营转为社会的治理。导致乡镇政府成为“政权经营者”的主要原因在于乡镇财政困难、压力型体制以及乡镇政府行政伦理的失范和公共服务理念的缺失。因而，乡镇政府要转变成为“社会治理者”，应完善公共财政体制，改革乡镇工作的考核体制，变“压力型”体制为“动力型”体制，树立“公共利益至上、服务为先”的行政伦理精神。 　??一、“社会治理者”: 社会管理创新对乡镇政府的价值诉求 　　社会管理创新是执政党、政府以及社会组织等社会管理主体为了维护社会秩序、促进社会和谐，运用多种手段，通过对传统管理理念和管理机制的改革，构建新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”《决定》提出要寓管理于服务之中，这一要求，一方面使社会管理创新的内涵得到了极大丰富; 另一方面，也对政府在社会管理创新中的职能提出了进一步的界定，即进行社会管理创新，要求政府必须切实转变自身职能，从以往的以“管制”为特征的传统管理模式转为以“治理”为特征的现代管理模式，把政府建设成为“公共服务型”政府。 　　加强社会管理创新不仅是我国建设中国特色社会主义的重大举措，而且是我国构建社会主义和谐社会的重要战略部署，对于实现社会的和谐稳定发展具有重要意义。其中，加强农村社会管理创新又具有特别重要的意义。这是因为，农村人口目前仍占我国人口相当大的比重，农村社会是中国社会的基础，农村社会管理是整个社会管理的重要组成部分。而在农村社会管理中，乡镇政府直接面向农村和农民，是农村公共服务的直接提供者。因而，乡镇政府能否切实转变自身职能，能否切实担当起提供公共服务的责任、担当起社会管理创新的重任，在很大程度上决定着农村社会管理创新的状况。 　　乡镇政府转变职能的目标就是应从传统社会管理中的“政权经营者”转变为社会管理创新中的“社会治理者”。“社会治理者”的提出是基于社会管理创新理论与治理理论的高度契合。第一，治理是指在一定的社会领域范围内，包括政府和非政府组织等在内的公共机构为了满足社会公众需求，运用权威维持公共秩序的活动。从价值目标上来讲，治理就是为了最大程度地增进社会公众的公共利益。因而，社会管理创新理论与治理理论的目标取向一致，即都是以增进公共利益、满足公共需要为目标。第二，社会管理创新与治理都强调社会管理主体或治理主体的多元化。社会管理创新要求形成党委、政府、社会以及公众多元主体协调配合的格局。而治理理论也强调政府、非政府组织以及公民的合作，强调治理主体的多元化，“建构的是多主体合作共治的多中心治理结构”①。因而，政府作为社会管理创新的主体，同时也是社会治理的最主要主体。本文以“社会治理者”界定社会管理创新视域下乡镇政府的角色，即把乡镇政府定义为社会管理创新的主体，乡镇政府是公共服务的提供者和公共利益的增进者，其职能和目标就是应该最大限度地增进人民群众的公共利益而非“经营政权”、谋求自身利益。可以说，本文提出“社会治理者”这一概念，体现了社会管理创新对乡镇政府职能转变的价值诉求。 　　二、“政权经营者”: 传统社会管理中乡镇政府的行为逻辑 　　杨善华等曾梳理了乡镇政府“政权经营者”这一概念，并且将其进一步细分为“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”②。分别指人民公社时期和改革开放之后的乡镇政府。人民公社时期的“代理型政权经营者”主要是指乡镇政府“代”国家经营。而“谋利型政权经营者”主要是指乡镇政府在20 世纪80 年代财政体制改革后，面临生存压力，因而开始谋求自身的经济利益。并且，这种谋求经济利益的行为随着20 世纪90 年代社会主义市场经济体制改革目标的确立而进一步增强。所以，乡镇政府不是把主要精力用于社会公共事务的管理上，而是把经济活动作为自己工作的主要内容。 　　实际上，无论是“代理型政权经营者”还是“谋利型政权经营者”，乡镇政府都是政权的“经营者”，只是表现出的特征不同而已。本文继续使用“政权经营者”这一概念，因为它基本上反映了传统社会管理中乡镇政府的行为逻辑。同时本文还将对传统社会管理中乡镇政府的“经营”行为作进一步探讨，具体分析其“经营”行为产生的原因，而也正是这些原因在制约着乡镇政府的职能转变，乡镇政府若想转变为“社会治理者”，也必须从这些方面实现突破。 　　(一) 乡镇