财税体制改革要谨防“走形”教案.docVIP

【财税体制改革要谨防“走形”】 2015年，全国一般公共预算收入152217亿元，比上年增长8.4%，同口径增长5.8%；全年一般公共预算支出175768亿元，比上年增长15.8%，同口径增长13.17%。2011年以来，伴随着经济调整，政府财政收入增速大幅放缓，已从24.8%下降至8.4%，再加上各地“土地财政”大不如从前，这对财政增收造成了不小的困难，也让中央和地方各级政府“很不适应”。 与过去相比，最近一两年中国已进入到“财政困难时期”。中国社科院财经战略研究院院长高培勇称，2015年的财政收入增长速度是8.4%，按同口径校正后的增长速度是5.8%。如果扣除掉特殊性收入增长措施带来的影响，连5.8%都维持不住了。地方财政收入情况的表现更差，地方本级一般公共预算收入增长9.4%，调整后的同口径增长只有4.8%。 安邦咨询（ANBOUND）在基层的实地调研中了解到，不少地方2015年的地方财政收入已接近零增长甚至出现负增长。地方财政收入放缓或减收，一方面使得不少地方政府开始过紧日子，另一方面也使得地方工作变得迟滞，少数地方出现了“借钱保运行”的紧张状态。中央提出给公务员加薪，在一些地方兑不了现，只能在工资单上“虚涨”工资，落不了地。有地方官员抱怨，中央加薪“请客”，地方无力“买单”。 在中央和地方财政都吃紧的背景下，如何搞好供给侧改革是个不小的挑战。 一是避免财税体制改革“走形”。过去，税体制改革往往发生在财政困难时期，重点是调整中央和地方的财政关系，如1994年的分税制改革就是如此。分税制改革前，从1979年到1993年，我国财政收入占GDP比重从28.4%下降到12.6%，同期中央财政收入占全国财政收入比重从46.8%下降到31.6%。分税制实行21年后，2015年全国财政收入占GDP比重为22.5%，中央财政收入占全国财政收入比重为45.5%左右。 新一轮财税体制改革的重点则更宽，包括三点：改进预算管理制度；深化税收制度改革；调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。核心则是在中央与地方财务格局基本稳定的情况下，建立现代财政制度。财政部更希望把财政从一般财力收支分配工具，提升到国家治理体系的层面——不仅关系到财政资源配置，还要影响政府行为、国家治理和宏观调控。可以预期，新的财税体制改革将会受到一些部门和地方的阻力，它们关注的重点还是停留在中央与地方的财政分配上。 二是避免政府与市场关系的“走形”。分税制改革调整的是中央与地方财政关系，在当时背景下，中央缺钱而地方有钱，甚至出现过中央向地方借钱（“老子找儿子借钱”）而不还的情况。在新常态下，中国经济下行压力加大，中央和地方财政都感到吃力。从事权来看，现在摊子已经铺得这么大了，中央与地方同时遭遇财政困难，到哪里去找更多的钱来充实财政？ 在我们看来，未来存在几种可能：第一，中央扩大赤字率，以中央负债的形式从未来借钱。不过这种方式的增量空间有限，提高1个百分点的赤字率大约是6000多亿；第二，中央与地方围绕财政分配的分歧加大，争议加大，地方对中央的不满增加；第三，中央与地方共同向市场“施压”，加大从市场“剪羊毛”的力度，以缓解日益紧张的财政。但这种做法可能给企业和市场带来更大的压力，不符合“降成本”的政策精神；第四，政府加大自身改革力度，收缩政府队伍，减少政府开支，加大减税，做到“少取即是多予”。政府先熬两年紧日子，先把市场搞活，然后再来缓解财政需求。这里最差的情况就是第三种可能，财政压力加大反而强化了政府对市场的压力，其结果就是政府和市场间的恶性循环。 三是避免中央与地方在财政分权上“走形”。央地财政关系的重要方面是财权与事权匹配问题，但如果只着眼于此，会将财税改革导向争权与分事的争议之中。这时很容易忽视的问题是，中央把税收立法权扩大到地方财政的管理权，即中央“抢了”地方的财政管理权。正如高培勇所说，这样走下去，地方财政就变成了“打酱油财政”——给多少钱办多少事，给什么钱办什么事，不给钱就不办事。 安邦咨询研究团队在基层调研中已经发现了这样的问题。不少地方官员表示，现在做事的环境约束太大了，中央的钱不好用，用途限制过紧（打酱油的钱绝对不允许买醋）、过程审查很严、用钱成本很高，多做事怕出问题，于是，地方上“等、看、慢”的情况就比较普遍。李克强总理曾提出，希望下一步调动中央和地方两个积极性，“依靠各地方你追我赶、竞相迸发的竞争力”。但如果不有效解决国内财政分级管理的问题，李总理所期望的情形恐怕难以出现。 最终分析结论（Final Analysis Conclusion）： 新形势下的财税改革问题，并不是单纯的财政领域内的部门改革问题，实际上也是市场发展问题，是政府治理问题。如果从系统角度搞好财税体制改革，就能为今后发展增加体制动力；如果改不好或半途停滞，今后的