农村宅基地使用权流转的法律思考对策分析.doc

农村宅基地使用权流转的法律思考 郭树进 内容摘要：物权法是规范财产关系的民事基本法律，对于规范社会主义市场经济秩序，维护人民群众切身利益具有重要作用，可是十届全国人大五次会议于2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》对于农村宅基地使用权流转问题却没有具体规定，本文从农村宅基地问题的立法沿革，农村宅基地使用权流转现状，农村宅基地使用权应允许进入流通领域放开流转和完善农村宅基地使用权流转立法的建议四个方面论述了应当允许农村宅基地使用权公开上市流转的主张。 ??? 关键词：农村宅基地 使用权流转 法律问题 立法建议 ??? 物权法是规范财产关系的民事基本法律，对于规范社会主义市场经济秩序，维护人民群众切身利益具有重要作用。作为财产法律制度的基础，其重要性不言而喻。备受关注的《中华人民共和国物权法》已由十届全国人大五次会议于2007年3月16日通过，并于2007年10月1日起施行，但是该法对于农村宅基地使用权流转问题却没有作出具体规定，而农村宅基地流转现象不论是从现实角度还是法律层面都已成为物权法一个不容回避的问题。 ????一、农村宅基地问题立法沿革 ??? 建国以来，农村宅基地立法问题经历了由所有权到使用权的演变过程。1956年一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》特别规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。1962年中共八届十中全会通过的《人民公社工作条例修正草案》第一次宣布宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”。同时，继续承认房屋归农民私有，可以出租和买卖。1982年此项规定正式写入宪法。这样就形成了“一宅两制”，即房屋属农民所有，宅基地归集体所有[1]。1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》；1986年中共中央、国务院发出《加强土地管理，禁止乱占耕地的通知》，同年6月《土地管理法》公布后该法又经多次修正。在这些政策法规中，有关宅基地的具体规定主要是：农村村民一户只能拥有一处宅基地；申请宅基地要符合条件；面积要有限额；出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用；不得在承包地和自留地上建房；建住宅应当使用原有的宅基地和村内空闲地，使用耕地的要报县政府批准等等。1999年5月《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第一次提出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次提出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则提出两个“严禁”：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。这就使农民房屋买卖与宅基地使用权流转的财产权利受到更为严格的限制。 ??? 从农村宅基地管理的立法沿革过程可以看出，国家对农村宅基地使用权的管理是越收越紧，越管越死，但笔者认为，立法并没有体现广大人民的意志，特别是农民的意志。土地作为不可再生资源，十分珍惜，加强管理是对的，但更重要的是要合理利用，充分发挥其效用而不是管的越死越好。农村宅基地管理无论是在立法还是在政策制定方面一直处于政府主导的地位，实际上是完全由政府决定的，是否真正体现了农民的意志和利益恐怕一言难尽。 ????二、我国目前的农村宅基地使用权管理制度已经与农村宅基地使用权迫切需要流转的现实出现了严重的矛盾。 ??? 在市场化和城市化迅速扩张的今天，现行的农村宅基地制度遇到了许多新的问题。主要表现在： ??? （一）、现行宅基地制度已经与市场化、城市化、城乡一体化的现实和发展趋势出现了矛盾。 ??? 这表现在发达地区的农民宅基地和房屋流转已十分活跃，形成了自发的宅基地隐形市场。据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的3个村的典型调查看，宅基地流转已占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达到40%以上。另据湖北省荆门市某区国土局对辖区内三个镇的农村宅基地流转情况进行了全面、仔细的调查发现，农村集体宅基地转让787宗，面积179700.55平方米。其中属本村居民内部转让的620宗，面积135487.66平方米，转让本村以外村民和城镇居民的167宗，面积44213.5平方米。大量农村宅基地隐性流转,有的通过村委会或村小组同意即发生转让；有的转让私下签订转让协议，致使有些宅基地反复私自转让，现在原宅基地户主都不知去向。有的村原来的老村民户大多都搬迁到城镇居住或者迁往外地，现在的居民基本上都是云南、贵州等边远山区搬迁来的农业人口。 ??? （二）、现行宅基地制度和规定，不利于城乡统筹、消除二元结构体制的大政策，